A legalidade dos atos tributários: O que precisa de saber?

Discutir a legalidade de atos tributários é um tema central para empresas e profissionais da área fiscal.

Esta discussão pode assumir diversas formas. Seja por imposição legal ou por iniciativa do sujeito passivo, essa discussão inicia-se, na maioria das vezes, pela via administrativa, i.e., através de um impulso do contribuinte junto da AT. Entre os mecanismos mais comuns encontram-se a reclamação graciosa e o pedido de revisão oficiosa.

Prazos legais

A lei tributária estabelece prazos diferentes para estes meios graciosos, variando entre 120 dias e 4 anos, dependendo do caso concreto. Simplificadamente, a reclamação graciosa pode ser efetuada com base em qualquer fundamento, mas num prazo mais curto. Por outro lado, o pedido de revisão oficiosa tem um prazo mais alargado, mas depende, na maioria dos casos, da existência de erro imputável à AT.

Intempestividade e indeferimento

Quando o sujeito passivo submete à AT um pedido de revisão de ato tributário, geralmente após o decurso do prazo legal para apresentação de reclamação graciosa, é frequente que tal pedido seja indeferido por intempestividade.

Exceto em casos de erros manifestos praticados pela própria AT, esta conclui invariavelmente pela inexistência de erro imputável aos seus serviços e, consequentemente, pela intempestividade do pedido de revisão oficiosa, originando decisões de indeferimento ou de rejeição liminar do pedido.

Recursos e impugnações

Segundo a AT, das decisões de indeferimento ou de rejeição liminar de pedidos de revisão oficiosa cabe recurso hierárquico (nos termos do Código de Procedimento e de Processo Tributário - CPPT) ou impugnação de atos administrativos (nos termos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – CPTA). No entanto, no que respeita à impugnação administrativa, esta interpretação da AT não tem correspondência com a jurisprudência recente dos tribunais superiores.

Jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo

Pese embora no passado a dúvida tenha existido, é entendimento consolidado do Supremo Tribunal Administrativo, há mais de uma década, que a impugnação judicial (e, consequentemente, também o pedido arbitral) é o meio processual adequado para contestar decisões da AT de indeferimento de reclamações graciosas, recursos hierárquicos e/ou pedidos de revisão oficiosa dos atos tributários, independentemente dos fundamentos (formais, como é o caso da intempestividade, ou de mérito) de tal indeferimento.

Este entendimento do Supremo Tribunal Administrativo resulta do facto de se assumir que os processos de impugnação judicial e/ou processos arbitrais têm, na realidade, dois objetos – um objeto imediato (a decisão de indeferimento proferida pela AT no meio gracioso em causa) e um objeto mediato (os vícios concretamente imputados ao ato de liquidação subjacente ao meio gracioso apresentado).

Assim, sempre que se pretenda discutir a legalidade de uma liquidação, ainda que na sequência do indeferimento de um meio gracioso – e independentemente dos seus fundamentos (formais ou de mérito) – e, como tal, se vise a anulação, total ou parcial, do ato de liquidação, o meio processual adequado é a impugnação judicial e/ou o pedido arbitral.

Por contraposição, o meio processual da ação (impugnação) administrativa, prevista no CPTA, apenas pode ser usado quando as questões tributárias suscitadas (no procedimento administrativo e no tribunal) não impliquem a apreciação da legalidade do ato de liquidação.

Esta distinção é relevante, considerando que os tribunais arbitrais do CAAD são competentes para aferir da legalidade de atos tributários (em moldes semelhantes à impugnação judicial), mas não podem ser utilizados como meios alternativos à impugnação administrativa.

Note-se que a impossibilidade de utilizar a jurisdição arbitral nestes casos coloca sérios obstáculos à obtenção de uma decisão judicial célere, uma vez que os prazos de decisão da jurisdição judicial e da jurisdição arbitral não são comparáveis, desfavorecendo (nessa comparação) os tribunais judiciais.

Observações finais

Apesar do entendimento consolidado do Supremo Tribunal Administrativo acima referido, subsistem situações em que tribunais de primeira instância (judiciais e/ou arbitrais) defendem que o meio processual adequado, após o indeferimento de um pedido de revisão oficiosa por intempestividade nos termos supra descritos, é a impugnação administrativa, ao invés da impugnação judicial ou do pedido arbitral, o que colide, entre outros, com o direito dos contribuintes à obtenção de uma decisão em prazo razoável.