Weiterentwicklung des europäischen Krisenmanagement- und Einlagensicherungsrahmenwerkes

Kernpunkte des Reformentwurfs

• Als einer der Kernpunkte des Vorstoßes sollen Abwicklungsinstrumente auch auf Banken mit regionalem Geschäftsmodell angewendet werden können. Darüber hinaus wird die Beweispflicht für Abwicklungsbehörden erhöht, darzulegen, dass eine Abwicklung nicht im öffentlichen Interesse ist.

• Der neue Vorstoß wäre für betroffene kleine bis mittelgroße Banken mit höheren Compliancekosten verbunden und würde diese verpflichten, sich dezidiert mit ihrer Abwicklungsfähigkeit zu beschäftigen.

• Um sowohl die Glaubwürdigkeit von Abwicklungsstrategien als auch die Finanzierung im Falle einer Abwicklung zu verbessern, soll es künftig möglich sein, Einlagensicherungssysteme in Abwicklungsmaßnahmen miteinzubeziehen, die auf Transferstrategien beruhen.

• Zusätzlich beinhaltet der CMDI-Reformentwurf Anpassungen in der Insolvenzrangfolge: Künftig soll es keinen Vorrang von Forderungen von Einlagensicherungssystemen mehr geben (Wegfall der sogenannten „Superpriority“). Ziel ist es, die Verwendung von Mitteln der Einlagensicherungssysteme zur Unterstützung der Abwicklung zu erleichtern und zu vermeiden, dass Einlegern im Falle einer Insolvenz Verluste auferlegt werden.

Am 18. April 2023 veröffentlichte die Europäische Kommission ein Änderungspaket zur Anpassung des CMDI-Rahmenwerkes, welches Vorschläge zur Anpassung 1. der Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Banken (Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD)), 2. der Richtlinie über Einlagensicherungssysteme (Deposit Guarantee Scheme Directive (DGSD) und 3. der Verordnung (EU) bezüglich eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism Regulation (SRMR)) enthält. Darüber hinaus hat die Kommission einen Vorschlag zur Änderung des Beteiligungsketten-Ansatzes („Daisy Chains“) bzgl. der Mindestanforderung an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten (Minimum Requirement for Own Funds and Eligible Liabilities (MREL)) vorgelegt.

Der Kommissionsentwurf wurde seit der Veröffentlichung der Position der Eurogruppe zum CMDI-Rahmenwerk im Juni 2022 erwartet. Im Positionspapier forderte die Eurogruppe eine Überarbeitung des Sanierungs- und Abwicklungsrahmenwerkes, die einheitliche und wirksame Vorschriften innerhalb der EU als eine zentrale Schlüsselkomponente zur Vollendung der Bankenunion sicherstellen soll.

Die jüngsten Spannungen an den globalen Finanzmärkten haben die Aufmerksamkeit auf das Reformvorhaben zur Harmonisierung des EU-weiten CMDI-Rahmenwerkes erhöht und verstärken den Handlungsdruck der europäischen Kommission, Abwicklungsverfahren für Banken in Krisensituationen transparenter zu gestalten und zu vereinfachen.

Welche Themen nicht im Entwurf thematisiert werden

Obwohl die jüngsten Turbulenzen am Bankenmarkt den Bedarf an harmonisierten und vor allem EU-weit anwendbaren Interventionsmaßnahmen verdeutlicht haben, befasst sich der Reformentwurf nicht mit dem sich seit 2015 noch im Aufbau befindlichem europäischen Einlagensicherungssystem (European Deposit Insurance Scheme (EDIS)), der dritten Säule der EU-Bankenunion. Darüber hinaus enthält der Vorschlag auch keine weiteren Maßnahmen bezüglich einer Harmonisierung der nationalen Insolvenzregelungen innerhalb der EU.

Welche Änderungen vorgeschlagen wurden

Nach der Veröffentlichung eines Vorschlags für eine Überarbeitung des CMDI-Rahmenwerks durch das Single Resolution Board (SRB) im Jahr 2021 und der Erklärung der Eurogruppe aus dem Jahre 2022, zielt dieser CMDI-Reformentwurf darauf ab, den Anwendungsbereich von Abwicklungen durch Änderungen der Artikel zur Bewertung des öffentlichen Interesses (Public Interest Assessment (PIA)) in der BRRD zu erweitern. In diesem Kontext schlägt die Kommission vor, dass kritische Funktionen einer Bank auch auf „nationaler oder regionaler Ebene“ bewertet werden sollen, wodurch die Anwendung der Abwicklungsinstrumente auf Banken mit regional ausgerichtetem Geschäftsmodellen ausgeweitet werden würden. Mit dem Vorschlag der Kommission werden die Artikel der BRRD zu den Abwicklungszielen dahingehend geändert, dass ein reguläres Insolvenzverfahren lediglich dann angestrebt werden soll, wenn damit die Abwicklungsziele besser erreicht werden als durch die Anwendung von Abwicklungsinstrumenten. Bisher soll das reguläre Insolvenzverfahren der Anwendung von Abwicklungsmaßnahmen nur vorgezogen werden, wenn durch ersteres die Abwicklungsziele in gleichem Maße erreicht werden. Durch die vorgeschlagene Neuregelung erhöht sich die Beweislast für Abwicklungsbehörden, da sie nachweisen müssen, dass eine Abwicklung nicht im öffentlichen Interesse sei. Ziel der Kommission ist hierbei, den Anwendungsbereich von Abwicklungsmaßnahmen zu erweitern.

Die EU-Kommission hat nicht quantifiziert, wie viele Banken von den geplanten Änderungen betroffen wären, was auch darauf zurückzuführen sein dürfte, dass Abwicklungsbehörden auch in Zukunft einen Ermessensspielraum bei ihren Entscheidungen haben würden. Während eine konsistentere und einheitlichere Anwendung von Abwicklungsmaßnahmen und -instrumenten innerhalb der EU sicherlich weitgehend auf Zustimmung stoßen wird, stellen die Vorschläge kleine und mittelgroße Banken jedoch auch vor erhebliche Herausforderungen, vor allem mit Blick auf mögliche höhere MREL-Anforderungen sowie erhöhte Anforderungen an die Abwicklungsfähigkeit und die Abwicklungsplanung. Dies beträfe die Banken, für die im Krisenfall nicht länger das reguläre Insolvenzverfahren in Frage kommen würde, sondern Abwicklungsmaßnahmen vorgesehen wären.

Ein weiteres wichtiges Anliegen der Kommission ist es, die Verfügbarkeit von Finanzmitteln im Falle einer Abwicklung zu verbessern, ohne Einlegern Verluste aufzuerlegen, was, wie die Kommission betont, besonders für kleine und mittelgroße Banken aufgrund ihrer Refinanzierungsstruktur besonders herausfordernd sei. Dies wird zusätzlich dadurch erschwert, dass die Abwicklungsbehörden gemäß EU-Recht zunächst mindestens 8 Prozent der gesamten Verbindlichkeiten und Eigenmittel (Total Liabilities and Own Funds (TLOF)) einer Bank im Rahmen eines Bail-ins heranziehen müssen, um Zugang zu Mitteln der Abwicklungsfonds zu erhalten. Um dieses Problem zu lösen und die Glaubwürdigkeit von Abwicklungsmaßnahmen zu erhöhen, die auf Transferstrategien beruhen, sieht die Kommission Änderungen der BRRD und der DGSD vor, die es Einlagensicherungssystemen unter bestimmten Bedingungen ermöglichen, Abwicklungsmaßnahmen zu unterstützen, die auf Transfertransaktionen basieren und die besicherte Einlagen umfassen. Dies wird seitens der Kommission durch eine weitere Änderung ergänzt, welche es ermöglichen würde, dass die Bail-In-Anforderung in Höhe von 8 Prozent TLOF bei Banken, deren MREL-Anforderungen sowohl einen Verlustabsorptionsbetrag als auch einen Rekapitalisierungsbetrag umfassen, teilweise durch die Einlagensicherungsbeiträge erfüllt werden können. Mit Blick auf die Stärkung der Marktdisziplin und um Moral Hazard-Risiken, die mit diesen Änderungen verbunden sein könnten, zu minimieren, soll die Nutzung von Mittel des Institutssicherungssystems zur Erfüllung der 8 Prozent TLOF-Anforderung an das Ausscheiden des Instituts aus dem Markt geknüpft sein.

Um die Behandlung von Einlagen im Rahmen einer Abwicklung zu vereinfachen, sieht der Vorschlag der Kommission außerdem vor, dass anstelle des derzeitigen Systems der Gläubigerhierarchie, das für die unterschiedlichen Einlagen drei Stufen vorsieht, alle Einlagen auf einer Stufe in der Gläubigerrangfolge gleichberechtigt nebeneinander stehen sollen. Werden die Vorschläge so umgesetzt, würden sowohl besicherte als auch unbesicherte Einleger im Falle einer Insolvenz über den gewöhnlichen unbesicherten Forderungen stehen (während sie derzeit in den meisten EU-Mitgliedstaaten pari passu gestellt sind). Aus Sicht der EU-Kommission würde diese Änderung sowohl die Verwendung von Mitteln der Einlagensicherung zur Unterstützung der Abwicklung erleichtern als auch negative Auswirkungen auf die Finanzstabilität verringern, die sich aus der Zuweisung von Verlusten an (nicht besicherte) Einleger ergeben. Insbesondere wird erwartet, dass das Risiko von Problemen im Zusammenhang mit dem No Creditor Worse Off (NCWO) Prinzip bei Brückenbankstrategien, bei denen alle Einlagen einer ausfallenden Bank auf ein anderes Institut übertragen werden, verringert wird.

Darüber hinaus wurde eine Reihe weiterer Änderungen vorgenommen, um die praktische Umsetzung der Anforderungen des Abwicklungs- und MREL-Regelwerks zu erleichtern. Unter anderem sollen Abwicklungsbehörden gestatten können, dass Institute ihren MREL-Nachrangigkeitsanforderung auch durch vorrangige Verbindlichkeiten nachkommen, welche die Anforderungen der de minimis Ausnahme des Art. 72b Abs. 4 CRR erfüllen. Weitere Änderungen der BRRD konzentrieren sich auf die Konkretisierung der Bedingungen, unter denen die Behörden eine vorsorgliche Rekapitalisierung einer Bank durchführen dürfen. Darüber hinaus sieht der Entwurf vor, den Deckungsumfang für Einleger mit vorübergehend hohen Einlagen zu vereinheitlichen; den Schutz von Einlagen in Niederlassungen von Instituten aus anderen Mitgliedstaaten (EU-Passporting) zu erhöhen und die Bedingungen zu konkretisieren, unter denen ein Einlagensicherungssystem Einlagen in einer Nicht-EU-Niederlassung einer EU-Bank abdecken kann.

Von den nun vorgeschlagenen Änderungen des CMDI-Regelwerks abgesehen wird die Bankenunion bis auf weiteres unvollständig bleiben, da ihr weiterhin die dritte Säule, das europäische Einlagensicherungssystem (EDIS), fehlt und die Verhandlungen über den Kommissionsvorschlag aus dem Jahre 2015 zum Stillstand gekommen sind. Die nun geplanten, kleineren Änderungen sind ein implizites Eingeständnis dafür, dass kleinere Überarbeitungen des CMDI-Rahmenwerkes Vorrang vor weiteren Bemühungen haben, einen Durchbruch bei den EDIS-Verhandlungen zu erzielen.

Was bedeuten die geplanten Änderungen für Institute und Einleger?

Die vorgeschlagenen Änderungen werden den bereits im CMDI-Rahmenwerk festgelegten Ansatz nicht gänzlich verändern. Vielmehr soll eine Reihe bestehender Regelungen harmonisiert und die Glaubwürdigkeit bestimmter Abwicklungsstrategien für eine größere Anzahl von Banken erhöht werden. Die Kommission hat diese Änderungen auch vorgeschlagen, um eine einheitlichere Anwendung von Abwicklungsmaßnahmen für ausfallgefährdete Banken in den EU-Mitgliedsstaaten zu forcieren.

Einige der vorgeschlagenen Änderungen des CMDI-Rahmenwerks hätten erhebliche Auswirkungen auf die Art und Weise, wie Banken ihre Abwicklungsplanung durchzuführen haben, was Folgen für Kosten- und Kapitalstruktur haben könnte.

• Größerer Geltungsbereich des Regelwerks: Die Änderungen mit Blick auf das Public Interest Assessment werden die Abwicklungsbehörden weiter unter Druck setzen, den Kreis der Banken, für die im Krisenfall Abwicklungsmaßnahmen als bevorzugter Ansatz vorgesehen sind, zu erweitern. Dies dürfte zu einer einheitlicheren Anwendung von Abwicklungsinstrumenten im gesamten EU-Bankensektor führen und die Wettbewerbsbedingungen innerhalb der EU angleichen. Jedoch würden sich kleine und mittelgroße Banken, die aufgrund der vorgeschlagenen Regelungen neu von den Abwicklungsbehörden als Institute im Anwendungsbereich von Abwicklungsmaßnahmen identifiziert werden, mit der Abwicklungsplanung befassen müssen, was mit erheblichem Aufwand und Kosten verbunden wäre. Darüber hinaus müssten diese Institute auch mit einem höheren MREL-Finanzierungsbedarf rechnen (sowie damit verbundenen höheren Finanzierungskosten).

• Verbesserter Schutz der Einleger gegen mögliche Verluste: Die Änderung der Haftungsrangfolge für Einlagen hat zum Ziel, den Einlegerschutz sowohl zu verbessern als auch zu harmonisieren. Dies soll dadurch erreicht werden, dass Einlagen von anderen Verbindlichkeiten unterschieden werden, welche im Falle einer Insolvenz Verluste tragen können. Ebenso soll diese Änderung das Risiko von NCWO-Problemen verringern. Dies bezieht sich insbesondere auf Abwicklungsstrategien, bei denen alle Einlagen (besicherte sowie unbesicherte) von einer ausfallenden Bank auf ein Brückeninstitut übertragen werden Jede Regeländerung bezüglich der Haftungsrangfolge bzw. der Einlagenvorrangigkeit kann für Banken mit hohen Kosten verbunden sein, da diese Änderungen erhebliche Auswirkungen auf bestehende Forderungen, wie Finanzierungskosten für gewöhnliche unbesicherte Forderungen, hätten.

• Zugang und Beitrag zu DGS-Fonds: In den vorgeschlagenen DGSD-Änderungen werden die Bedingungen erläutert, unter welchen die Nutzung des Einlagensicherungssystems zulässig ist (beispielsweise zur Unterstützung eines Einlagentransfers, der besicherte Einlagen umfasst). Hierbei ist das Ziel der Kommission, die Glaubwürdigkeit von Abwicklungsstrategien, insbesondere für mittelgroße Banken, zu erhöhen und Abwicklungsbehörden ein schnelleres und effektiveres Handeln zu ermöglichen. Die jüngsten Ereignisse im Bankensektor haben gezeigt, wie schnell sich eine Bankenkrise manifestieren kann und wie wichtig es ist, dass Behörden rasch agieren. Die vorgesehene Änderung, die Anrechnung von Mitteln des Einlagensicherungssystems auf den TLOF-Mindestwert von 8 Prozent zu ermöglichen, erleichtert in einigen Fällen die Verwendung von Mitteln des Einlagensicherungssystems in der Abwicklung. Der Vorschlag kann jedoch auch als Verzerrung von Anreizen für Institute gesehen werden, ausreichend MREL aufzubauen. Indirekt würden damit jene Banken bestraft, welche bereits über genügend Verlustabsorptionskapazität für den TLOF-Mindestwert verfügen.

• Resolvability: Insofern Banken aufgrund der vorgeschlagenen Änderungen neu in den Anwendungsbereich von Abwicklungsmaßnahmen fallen, müssen diese erhebliche und kontinuierliche Anstrengungen unternehmen, um ihre Abwicklungsfähigkeit zu verbessern. Die Anforderungen, die an diese Banken gestellt werden, dürften sich im Wesentlichen an den „Expectations for Banks“ des SRB orientieren. [Anmerkung des deutschen Sanierungs- und Abwicklungsteams: Für die deutschen Institute sind darüber hinaus die Leitlinien zur Verbesserung der Abwicklungsfähigkeit sowie das Rundschreiben 08/2022 der BaFin zu den Mindestanforderungen an die Abwicklungsfähigkeit im Rahmen der Abwicklungsplanung maßgeblich.] Eine erste wesentliche Herausforderung für die Institute, die neu in den Anwendungsbereich von Abwicklungsmaßnahmen und Stabilisierungsbefugnissen fallen würden, wird sein, festzustellen, wie sie die neuen Anforderungen in einem angemessenen zeitlichen Rahmen sowie in mit Blick auf ihr Geschäftsmodell und die Institutsstrukturen angemessener und verhältnismäßiger Weise umsetzen können.

Wie geht es weiter?

Die Überarbeitung des CMDI-Rahmenwerkes wurde bereits seit längerer Zeit erwartet. Angesichts der jüngsten Turbulenzen im Bankensektor wird der Kommissionsvorschlag auf erhöhtes politisches Interesse stoßen. Die aufgezeigten, mitunter politisch schwierigen, Fragestellungen (wie dem breiteren Anwendungsbereich von Abwicklungen, der Verwendung von Mitteln aus Einlagenssicherungsystemen und den möglichen Auswirkungen der Änderungen auf die institutionellen Sicherungssysteme) dürften jedoch auf Widerstand aus Politik und Kreditwirtschaft stoßen.

Es erscheint daher unwahrscheinlich, dass dieser Reformentwurf im Gesetzgebungsprozess schnell vorangebracht wird, und es ist zu erwarten, dass die Verhandlungen im Europäischen Rat und im Europäischen Parlament langsam voranschreiten werden. Zudem ist das Ende der aktuellen EU-Legislaturperiode im Juni 2024 in Sicht und eine Einigung vor diesem Zeitpunkt dürfte nur schwerlich zu erreichen sein. Sollten die Verhandlungen bis zur nächsten Legislaturperiode andauern, wären der weitere Zeitplan und der Weg zu einer Einigung ungewiss.

Dieser Artikel wurde zuerst am 2. Juni 2023 in englischer Sprache vom UK Centre for Regulatory Excellence unter der Leitung von David Strachan veröffentlicht.