Comment une réglementation plus intelligente peut rendre l’approvisionnement de la défense du Canada plus efficace et performant

L’industrie canadienne de la défense et de la sécurité est un moteur important de la prospérité nationale. En 2024, elle a contribué à hauteur de 11,1 milliards de dollars au PIB canadien et soutenu 81 800 emplois dans l’ensemble des provinces et des territoires¹. Le secteur regroupe environ 538 entreprises, dont plus de 90 % sont des petites et moyennes entreprises (PME), et a enregistré depuis 2014 une croissance de 87 % de ses revenus, de 41 % de son effectif et de 44 % de ses exportations².

Le Canada a récemment porté ses dépenses de défense à 2 % du PIB et a annoncé un objectif de 5 % du PIB d’ici 2035³. La publication, en février 2026, de la première Stratégie industrielle de défense (SID) du Canada et la création de l’Agence de l’investissement pour la défense (AID) témoignent d’un engagement sans précédent du gouvernement fédéral à renforcer les capacités de défense nationales.

Cette dynamique est déjà bien réelle. Toutefois, les systèmes d’approvisionnement et les cadres réglementaires appelés à soutenir cette croissance n’ont pas évolué au même rythme. Le Canada doit moderniser ces mécanismes afin de tirer pleinement parti des retombées économiques et industrielles associées à l’augmentation des investissements en défense, tout en renforçant sa souveraineté stratégique.

Défis réglementaires et stratégiques actuels

Malgré la croissance de l’industrie canadienne de la défense, les processus d’approvisionnement et les cadres réglementaires demeurent largement ancrés dans des mécanismes gouvernementaux génériques qui répondent mal aux exigences particulières de l’acquisition de capacités de défense.

Voici quelques-uns des principaux défis à relever :

Cinq recommandations en matière de processus, de politiques et de réglementation

1. Moderniser les exigences en matière de cybersécurité et d’assurance de la sécurité
(Principe directeur : Transparente et prévisible, Harmonisée et coordonnée)

Les autorisations de sécurité sont essentielles à la réalisation de travaux sensibles dans le secteur de la défense. Le Canada devrait simplifier les exigences réglementaires et stratégiques encadrant l’approbation des fournisseurs en adoptant un cadre intégré, coordonné et fondé sur le risque.

Ce cadre pourrait être mis en œuvre au moyen des mesures suivantes :

• Reconnaître les programmes de sécurité équivalents : mettre en place une réciprocité à l’échelle du gouvernement pour les certifications, évaluations, habilitations et attestations comparables entre les différents programmes canadiens (notamment le PCCC, le PSC, le PMC et les vérifications de sécurité du personnel). Élargir également la reconnaissance des cadres, normes et certifications de confiance utilisés par les pays alliés, notamment ISO/IEC, CMMC, les cadres du NIST, les lignes directrices de l’ENISA, SOC 2 et FedRAMP, et harmoniser les lignes directrices d’accréditation en cybersécurité du Centre de la sécurité des télécommunications (CST) afin de favoriser une approche cohérente, crédible et rigoureuse de l’assurance de la sécurité.

• Adopter des exigences fondées sur le risque et mises en œuvre progressivement : adapter davantage les exigences de cybersécurité et de sécurité industrielle à la sensibilité des travaux réalisés. Permettre aux fournisseurs de satisfaire à certaines exigences après l’attribution du contrat, à condition qu’ils n’aient accès à aucun renseignement, système, site ou travail sensible avant d’être pleinement conformes. S’appuyer sur des mécanismes contractuels et des plans de mise en œuvre jalonnés pour préserver la sécurité. Harmoniser les exigences de certification avec les objectifs d’approvisionnement afin que les processus de sécurité ne limitent pas inutilement la concurrence.

• Établir des normes de service prévisibles : définir et publier des délais de traitement ainsi que des cibles de rendement pour les certifications en cybersécurité, les habilitations de sécurité du personnel et des installations, les approbations relatives aux marchandises contrôlées et les autres activités connexes. Intégrer ces indicateurs au cadre global de mesure du rendement de l’approvisionnement de défense.

Résultats attendus :

• Réduction des chevauchements administratifs et des coûts de conformité.

• Participation accrue des entreprises canadiennes au secteur de la défense et amélioration de l’interopérabilité avec les alliés.

• Accélération des processus d’approbation et renforcement d’une cyberrésilience fondée sur le risque.
  

2. Moderniser la gouvernance et la reddition de comptes en matière d’approvisionnement au moyen d’un cadre et d’un régime contractuel propres au secteur de la défense
(Principe directeur : Fondée sur les risques et proportionnée, Harmonisée et coordonnée)

Le Canada devrait mettre en place un cadre législatif d’approvisionnement et de passation de contrats propre au secteur de la défense afin de remédier aux transferts inefficaces des responsabilités d’approbation, au chevauchement des pouvoirs et aux exigences gouvernementales génériques qui ralentissent l’acquisition de capacités de défense.

L’Agence de l’investissement pour la défense (AID) et le projet de loi C-31, qui propose la Loi sur la production et l’approvisionnement en matière de défense et de sécurité nationale, offrent déjà une base solide en regroupant certaines responsabilités, en relevant les seuils financiers et en introduisant des exceptions limitées aux processus concurrentiels d’approvisionnement¹⁰. Cette approche devrait être renforcée par la mise en place d’un cadre administré par l’AID et adapté au degré d’urgence, à la complexité et à l’importance stratégique de chaque acquisition.

Ce cadre pourrait être mis en œuvre au moyen des mesures suivantes :

• Clarifier les pouvoirs et les responsabilités : harmoniser les processus d’approbation, les seuils financiers et les droits décisionnels entre l’AID et le ministre de la Défense nationale. Aligner les pouvoirs contractuels et les pouvoirs de dépenser afin que l’AID puisse réaliser les acquisitions majeures tout en demeurant pleinement responsable des résultats obtenus.

• Éliminer les mécanismes de gouvernance redondants : réformer, simplifier ou éliminer les exigences héritées de la Stratégie d’approvisionnement en matière de défense qui ajoutent des niveaux d’examen et de validation aux projets dirigés par l’AID. Harmoniser les étapes d’approbation et les mécanismes de reddition de comptes avec le mandat législatif de l’Agence.

• Moderniser les cadres et les mécanismes contractuels de défense : Élaborer des cadres contractuels propres au secteur de la défense, des processus d’acquisition normalisés, ainsi que des modèles et des clauses contractuelles qui intègrent l’innovation, la recherche et le développement, l’amélioration continue des capacités, la modernisation des logiciels et le renouvellement technologique tout au long du cycle de vie des contrats.

• Améliorer et simplifier l’évaluation des risques liés aux projets : mettre en place des méthodes d’évaluation des risques adaptées au secteur de la défense qui tiennent compte de l’urgence opérationnelle, de l’état de préparation militaire et de la résilience industrielle, tout en regroupant dans un processus coordonné unique les vérifications de sécurité, les exigences du Programme des marchandises contrôlées et les exigences de sécurité industrielle.

• Accélérer la modernisation numérique de l’approvisionnement : étendre les efforts de modernisation aux technologies numériques, cybernétiques, logicielles et infonuagiques, ainsi qu’aux autres technologies habilitantes qui soutiennent de plus en plus les plateformes de défense et les capacités opérationnelles. 

Ces réformes devraient s’appuyer sur une feuille de route pangouvernementale de mise en œuvre définissant clairement les responsabilités, les jalons, les exigences en matière de reddition de comptes et les mécanismes de suivi, afin de répondre aux préoccupations soulevées, notamment par le Bureau de l’ombud de l’approvisionnement⁹.

Résultats attendus :

• Des décisions d’approvisionnement plus rapides, cohérentes et prévisibles.

• Une transparence accrue et une meilleure reddition de comptes.

• Une confiance renforcée de l’industrie envers le système d’approvisionnement de défense.

3. Mettre en place une fonction législative de mesure du rendement de l’approvisionnement en défense axée sur les résultats
(Principe directeur : Axée sur les résultats)

Le Canada devrait se doter d’une fonction législative de gestion du rendement et d’amélioration continue afin de compléter les mécanismes actuels de conformité aux processus. Cette fonction aurait pour mandat d’évaluer dans quelle mesure l’approvisionnement en défense permet de livrer les capacités militaires attendues, de générer les retombées économiques et industrielles visées et de créer la valeur prévue tout au long du cycle de vie des projets. Elle s’appuierait sur les objectifs de modernisation de l’Agence de l’investissement pour la défense (AID)¹¹, tout en évitant d’ajouter un nouveau niveau d’approbation ou de surveillance.

Cette fonction pourrait être mise en œuvre au moyen des mesures suivantes :

• Mesurer les résultats tout au long du cycle de vie de l’approvisionnement : comparer les résultats prévus et réels au moment de l’attribution des contrats ainsi qu’aux principales étapes des programmes. Les indicateurs devraient notamment porter sur la livraison des capacités, les investissements, l’emploi au Canada, la participation de l’industrie canadienne, les exportations et le développement des chaînes d’approvisionnement.

• Publier des indicateurs de rendement et des normes de service : produire des rapports annuels comparant la livraison des capacités aux échéanciers prévus et publier des cibles de rendement pour les certifications en cybersécurité, les habilitations de sécurité, les approbations relatives aux marchandises contrôlées et les autres activités ayant une incidence sur les délais d’approvisionnement.

• Intégrer l’amélioration continue : effectuer périodiquement, par exemple tous les cinq ans, des examens des principaux programmes, publier les leçons retenues et les mesures correctives mises en œuvre, et évaluer dans quelle mesure les réformes pilotées par l’AID réduisent le nombre d’étapes d’approbation, les délais de traitement et le fardeau administratif.

Cette fonction permettrait de combler des lacunes persistantes en matière de reddition de comptes axée sur les résultats, tout en renforçant la transparence, l’apprentissage organisationnel et la confiance du public¹².

Résultats attendus :

• Un processus d’approvisionnement plus transparent et plus prévisible.

• Un approvisionnement plus efficace et offrant un meilleur rapport qualité-prix.

• Une confiance accrue du public, sans ajouter de nouveaux obstacles ou niveaux d’approbation.
  

4. Renforcer la base industrielle de défense du Canada et les capacités souveraines
(Principe directeur : Axée sur les résultats, Tournée vers l’avenir)

La capacité souveraine désigne l’aptitude du Canada à développer, maintenir, contrôler, adapter et soutenir des capacités de défense d’importance stratégique. Elle englobe notamment les capacités nationales de production et de soutien en service, la propriété intellectuelle, la résilience des chaînes d’approvisionnement, le contrôle stratégique et l’autonomie technologique. La Stratégie industrielle de défense du Canada recense dix domaines de capacité souveraine, dont l’aérospatiale, les systèmes numériques, les capteurs, les munitions, les systèmes autonomes et les technologies spatiales¹².

Le Canada devrait se doter d’un cadre des capacités souveraines harmonisé avec la Stratégie industrielle de défense et le modèle Construire, s’associer, acheter de l’Agence de l’investissement pour la défense¹².

Ce cadre pourrait être mis en œuvre au moyen des mesures suivantes :

• Définir des critères relatifs aux capacités souveraines : établir de quelle façon la capacité de production, le soutien en service, le contrôle stratégique, la résilience des chaînes d’approvisionnement, la propriété intellectuelle et la capacité de faire évoluer de manière autonome des technologies critiques qui orienteront les décisions d’approvisionnement et d’investissement.

• Envoyer des signaux de marché plus clairs : accroître et maintenir la visibilité à long terme des priorités en matière de capacités militaires et communiquer dès les premières étapes du cycle d’acquisition les attentes relatives aux retombées industrielles et technologiques. Cette approche permettra à l’industrie de la défense, aux investisseurs privés et aux gouvernements provinciaux de planifier plus efficacement leurs investissements et leurs activités.

• Soutenir les capacités et les investissements nationaux : harmoniser les partenariats stratégiques avec les secteurs souverains prioritaires, définir des attentes à l’égard des chaînes d’approvisionnement canadiennes et offrir un soutien ciblé aux petites et moyennes entreprises (PME).

Le cadre devrait être intégré aux lois, règlements et politiques pertinents et être administré par l’Agence de l’investissement pour la défense (AID) en collaboration avec le ministère de la Défense nationale (MDN), Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE) et Affaires mondiales Canada.

Résultats attendus :

• Des capacités nationales plus solides, des chaînes d’approvisionnement plus résilientes.

• Une confiance accrue des investisseurs.

• Une plus grande compétitivité à l’exportation.
  

5. Clarifier les pouvoirs de financement de l’AID au moyen d’un règlement sur le financement de l’industrie de la défense
(Principe directeur : Transparente et prévisible, Tournée vers l’avenir)

Le projet de loi C-31 confère à l’Agence de l’investissement pour la défense (AID) de vastes pouvoirs en matière de financement et d’investissement¹⁰. Toutefois, selon les critères d’admissibilité, les exigences relatives à l’examen de la propriété, les processus d’approbation et les attentes en matière de rendement qui y sont associés demeurent à définir. Le Canada devrait se doter d’un Règlement sur le financement de l’industrie de la défense encadrant le recours par l’AID aux prêts, aux subventions, aux garanties, aux prises de participation et à d’autres mécanismes de financement. Ce règlement offrirait à l’industrie un cadre clair et prévisible pour accéder à des prêts, à des garanties, à des investissements, au financement des exportations et au capital de croissance.

Ce règlement pourrait être mis en œuvre au moyen des mesures suivantes : 

• Définir les critères d’admissibilité et les processus d’approbation du financement : préciser les structures de financement admissibles, les secteurs de capacité souveraine visés, les processus d’approbation ainsi que les critères d’examen liés à la sécurité nationale et à la propriété étrangère.

• Clarifier les attentes en matière de rendement et de reddition de comptes : établir des attentes claires quant aux retombées d’intérêt public et au rendement des investissements, ainsi que des exigences en matière de production de rapports et de mesure du rendement.

• Élargir les mécanismes appropriés de partage des risques : évaluer le recours à des assurances, garanties et autres mécanismes soutenus par le gouvernement afin d’aider les entreprises canadiennes à obtenir la couverture et le financement nécessaires à la réalisation de programmes de défense d’importance stratégique.

Résultats attendus :

• Participation accrue des petites et moyennes entreprises (PME) au secteur de la défense.

• Meilleur accès au capital et aux outils d’atténuation des risques pour les fournisseurs.

• Harmonisation accrue entre le financement industriel et les priorités du Canada en matière de défense.
   

Retombées économiques et résultats attendus

Le Canada s’est engagé à atteindre la cible de l’OTAN consistant à consacrer 5 % de son PIB aux dépenses de défense d’ici 2035¹³. L’atteinte de cet objectif nécessiterait environ 260 milliards de dollars de dépenses additionnelles en défense par rapport aux niveaux actuels. Bien que cet investissement soit susceptible de générer d’importantes retombées économiques, industrielles et stratégiques, son plein potentiel dépendra de la capacité du Canada à transformer efficacement ces dépenses en capacités militaires, en activité économique au pays et en résilience souveraine à long terme.

En modernisant la gouvernance de l’approvisionnement, en adoptant des exigences de sécurité mieux harmonisées et fondées sur le risque, en renforçant la reddition de comptes et en transmettant des signaux plus clairs à l’industrie, le Canada peut améliorer à la fois la rapidité et l’efficacité de ses investissements en défense. Ces réformes devraient contribuer à réduire considérablement les délais d’approvisionnement. À titre d’exemple, l’Allemagne a réussi à raccourcir ces délais de 37 % grâce à une initiative comparable¹⁵.

Selon nos estimations, dans les conditions actuelles, l’augmentation des dépenses de défense générerait environ 87 milliards de dollars de PIB réel cumulatif entre 2026 et 2035 et soutiendrait en moyenne 24 000 emplois par année au cours de cette période. Ces estimations reposent sur les modèles d’approvisionnement actuels, dans lesquels environ 53 % des dépenses d’approvisionnement sont attribuées à des entreprises établies au Canada, tandis que le reste est dépensé à l’extérieur de l’économie canadienne¹⁴.

Si la modernisation des politiques d’approvisionnement et du cadre réglementaire, conjuguée aux effets des approches « Achetez canadien » et du modèle « Construire, s’associer, acheter »¹², favorise l’accélération des projets et une participation accrue de l’industrie canadienne, les retombées économiques pourraient être considérablement plus importantes. Dans un scénario où ces réformes permettraient au Canada d’atteindre la cible de 5 % dès 2033 plutôt qu’en 2035 et de faire passer de 53 % à 70 % la part des dépenses d’approvisionnement attribuée à des entreprises canadiennes d’ici 2035, nous estimons qu’un montant additionnel de 56 milliards de dollars de PIB réel cumulatif pourrait être généré entre 2026 et 2035.

Dans ce scénario, les retombées cumulatives sur le PIB réel passeraient d’environ 87 milliards de dollars à 143 milliards de dollars, tout en soutenant en moyenne 14 000 emplois additionnels par année au cours de la décennie. Au-delà des gains économiques, ces réformes contribueraient à renforcer les chaînes d’approvisionnement nationales, à accroître la compétitivité des exportations, à améliorer la résilience industrielle et à consolider la capacité du Canada à développer, soutenir et faire évoluer des capacités de défense essentielles.

Bien que les résultats dépendront du rythme de mise en œuvre des réformes, de l’état de préparation des projets et du contexte économique général, cette analyse démontre que la modernisation de l’approvisionnement va bien au-delà d’un simple exercice administratif. Elle représente une occasion stratégique de renforcer l’état de préparation des Forces armées canadiennes, de consolider la base industrielle de défense du Canada, d’accroître les retombées des investissements en défense et de renforcer la souveraineté nationale dans un environnement de sécurité de plus en plus complexe.