Cinq façons d’améliorer les résultats du Canada en matière de lutte contre le blanchiment d’argent

Les arguments en faveur d’une réglementation plus intelligente de la LBA

Le cadre canadien de la LBA s’est considérablement élargi au cours des deux dernières décennies. Toutefois, sa réforme a surtout consisté à ajouter de nouvelles exigences plutôt qu’à procéder à un examen complet du régime. Les obligations de conformité sont devenues de plus en plus prescriptives, tandis que des limites subsistent dans l’ensemble de l’écosystème législatif et réglementaire.

Par conséquent, le régime accorde de plus en plus la priorité à la conformité technique et aux activités de déclaration plutôt qu’aux résultats souhaités, comme la production de renseignements exploitables, la poursuite des acteurs malveillants et le recouvrement des produits de la criminalité. Les données disponibles montrent que moins de 7 % des accusations individuelles de blanchiment d’argent ont donné lieu à un verdict de culpabilité et que les confiscations fédérales liées à ces accusations n’ont totalisé que 3,2 millions de dollars – soit moins de 0,01 % – au cours de la même période¹.

Par conséquent, les coûts de conformité sont considérables – environ 2 milliards de dollars par année – et continuent d’augmenter, pour un rendement du capital investi minime. Ces coûts sont principalement assumés par le secteur financier et mobilisent des ressources qui pourraient servir à accélérer l’innovation et à renforcer l’atténuation des risques. Pour remédier à cette situation, le Canada doit largement réorienter les efforts réglementaires vers l’obtention des résultats souhaités : produire de meilleurs renseignements et améliorer les résultats en matière d’application de la loi et de recouvrement des actifs. L’atteinte de ces résultats nécessitera une approche mieux coordonnée et davantage fondée sur les risques, qui orientera les ressources vers les secteurs présentant les risques les plus élevés et les conséquences les plus importantes.

Le présent document relève les principaux défis qui nuisent à l’efficacité de la LBA et propose des réformes ciblées pour y remédier, tout en quantifiant les possibilités économiques associées à la réduction de la criminalité financière ainsi que les avantages plus généraux pour la croissance économique.

Les enjeux pour l’économie et la société canadiennes

On estime que 113 milliards de dollars sont blanchis chaque année dans l’économie canadienne, ce qui équivaut à environ 3,5 % du PIB du Canada. Ce chiffre est probablement sous-estimé, puisque le blanchiment d’argent est intrinsèquement difficile à quantifier².

Le blanchiment d’argent entraîne des préjudices sociaux considérables. En dissimulant les produits du trafic de drogues et de la traite de personnes, de la fraude et du crime organisé, il contribue au maintien d’activités criminelles préjudiciables aux personnes et aux collectivités.

La circulation des produits de la criminalité engendre également des préjudices économiques importants. Elle fausse les marchés, accentue les pressions sur le marché immobilier et d’autres catégories d’actifs, évince les investissements légitimes et mine la confiance dans l’économie canadienne. Au fil du temps, ces préjudices peuvent accroître le coût du capital, décourager les investissements et freiner la croissance économique.

Une réglementation plus intelligente de la LBA améliorera la détection et l’interruption des activités illicites et réduira, à terme, les préjudices sociaux et économiques causés par le blanchiment d’argent. Ces résultats contribueront aux priorités du Canada visant à renforcer la sécurité publique, à protéger l’intégrité des marchés et à soutenir la croissance économique à long terme.

Défis réglementaires et stratégiques

Défi 1. La fragmentation de l’information limite le renseignement et la détection

Bien que le Canada ait réalisé des progrès pour permettre le partage d’information sur la LBA entre entités du secteur privé, l’information sur la criminalité financière demeure fragmentée entre les institutions financières, les organismes d’application de la loi et les organismes gouvernementaux. Cette fragmentation s’explique en partie par l’absence, à l’échelle fédérale, de dispositions claires d’exonération de responsabilité couvrant les risques de responsabilité découlant des lois provinciales, ainsi que d’un pouvoir législatif clair encadrant la collecte, l’utilisation et la communication d’information entre les secteurs public et privé. Dans le secteur privé, les droits d’accès à l’information peuvent également accroître le risque d’alerter les criminels ou d’exposer les méthodes d’enquête. Ces contraintes créent une incertitude juridique et limitent la collaboration, ce qui complique la production rapide de renseignements, l’établissement de liens entre les activités suspectes et l’identification des réseaux criminels. 

De plus, l’accès à l’information sur la propriété effective varie au Canada. Les approches provinciales et territoriales présentent des degrés de maturité différents, et les règles ainsi que les modalités d’accès public ne sont pas uniformes. Cette mosaïque d’approches complique l’établissement d’un portrait fiable, à l’échelle des différentes administrations, des personnes qui possèdent ou contrôlent en dernier ressort les actifs utilisés pour dissimuler des fonds illicites.

Défi 2. L’augmentation du nombre de déclarations ne produit pas de meilleurs renseignements

Le régime de la LBA a surtout évolué par l’ajout de règles et d’obligations de déclaration, sans produire de résultats proportionnels concernant le renseignement et l’application de la loi, malgré les investissements considérables consacrés aux efforts de conformité. En 2024-2025, le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE) a reçu environ 65,1 millions de déclarations réglementaires, mais n’a contribué qu’à 2 730 communications uniques et produit 6 236 dossiers de communication de renseignements financiers, ce qui représente moins de 0,01 %³.

Les entités déclarantes sont tenues de communiquer chaque opération associée à un même schéma d’activités suspectes, ce qui peut entraîner la déclaration de milliers d’opérations. Dans certains cas, une seule déclaration peut nécessiter environ 500 éléments de données, ce qui exige des efforts considérables de la part des entités déclarantes, du CANAFE et des organismes d’application de la loi. Cette exigence mobilise des ressources qui pourraient autrement être consacrées à la production des renseignements exploitables nécessaires pour détecter et interrompre les activités criminelles.

Un autre indice que les exigences réglementaires de la LBA ne sont pas suffisamment adaptées aux risques est l’absence d’assujettissement de secteurs à risque élevé, comme la profession juridique. Les avocats demeurent exclus du principal cadre législatif canadien de la LBA, malgré leur participation à certaines activités, notamment la facilitation de transactions immobilières susceptibles de présenter des risques accrus de blanchiment d’argent et de financement des activités terroristes.

Défi 3. Le recouvrement des actifs demeure disproportionnellement faible

Les mécanismes de recouvrement des actifs du Canada ne produisent pas de résultats à la mesure de l’ampleur du problème.

La Colombie-Britannique, qui administre l’un des régimes de confiscation civile les plus actifs au pays, a recouvré environ 207 millions de dollars depuis 2006. En Ontario, les confiscations civiles annuelles récentes se sont établies entre 1,6 million et 3,2 millions de dollars, soit moins de 0,2 % du montant total blanchi chaque année dans l’économie canadienne⁴.

L’une des causes sous-jacentes est la fragmentation du régime de recouvrement des actifs, chaque province appliquant ses propres lois, seuils et approches à l’égard de mécanismes tels que les ordonnances visant les richesses inexpliquées. Ces incohérences favorisent l’arbitrage réglementaire entre les administrations et permettent aux criminels d’exploiter les différences entre les régimes provinciaux d’application de la loi – notamment en ce qui concerne les seuils, les taux de réussite et la volonté d’intenter des poursuites – en transférant des actifs d’une province à l’autre.

Cinq recommandations pour améliorer les résultats de la LBA

Recommandation 1. Fonder la déclaration des opérations douteuses sur les comportements et les risques (Principes fondamentaux : Fondée sur les risques et proportionnée)

Il est possible de moderniser la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes (LRPCFAT) en simplifiant les obligations qui produisent peu d’information utile ou contribuent peu à l’atténuation des risques, tout en renforçant les efforts dans les secteurs les plus exposés au blanchiment d’argent.

Une modification clé consisterait à faire évoluer la déclaration des opérations douteuses d’un modèle prescriptif axé sur chaque opération vers une approche plus centrée sur les risques. Cela supposerait d’accroître la souplesse grâce à des seuils fondés sur l’importance relative, à des indications sommaires sur les opérations et à des échantillons représentatifs, plutôt que d’exiger la déclaration de chaque opération. Cette approche pourrait être complétée par une réduction du nombre d’éléments de données prescrits, en privilégiant ceux qui sont les plus utiles aux organismes d’application de la loi, comme dans le modèle de déclaration australien. Les ressources pourraient alors être concentrées sur les activités à plus forte valeur ajoutée, tout en préservant l’utilité des renseignements aux fins d’enquête.

Cette orientation est conforme à l’approche fondée sur les risques du Groupe d’action financière (GAFI), ainsi qu’aux réformes proposées aux États-Unis et adoptées au Royaume-Uni, qui accordent une importance croissante à la qualité, à la rapidité et à l’utilité des informations fournies aux organismes d’application de la loi. La modernisation devrait également viser les professions à risque élevé qui demeurent exclues des obligations de la LBA prévues par la LRPCFAT. L’Évaluation des risques de recyclage des produits de la criminalité et de financement des activités terroristes au Canada réalisée par le gouvernement fédéral en 2025 indique que les avocats et les notaires du Québec présentent une vulnérabilité inhérente élevée au blanchiment d’argent et au financement des activités terroristes⁵. Les avocats peuvent jouer un rôle d’intermédiaires en constituant des entités juridiques, en détenant des fonds en fiducie et en facilitant des transactions immobilières, activités qui peuvent être exploitées pour dissimuler et transférer des fonds illicites. L’assujettissement des avocats à la LRPCFAT au moyen d’un cadre conforme à la Constitution ainsi qu’aux normes et pratiques du GAFI contribuerait à corriger une faiblesse importante du cadre canadien de la LBA.

Recommandation 2. Renforcer et harmoniser les mécanismes de recouvrement des actifs (Principes fondamentaux : Axée sur les résultats, Harmonisée et coordonnée)

Le Canada devrait s’orienter vers un cadre national harmonisé visant la richesse inexpliquée dans les cas où des actifs importants semblent disproportionnés par rapport au revenu licite connu ou déclaré d’une personne. Une ordonnance visant la richesse inexpliquée obligerait le détenteur des actifs à justifier l’origine légitime de cette richesse. À défaut d’une explication satisfaisante, les renseignements obtenus pourraient appuyer une confiscation civile sans condamnation au criminel.

La Colombie-Britannique et le Manitoba ont déjà instauré des ordonnances visant les richesses inexpliquées, tandis que l’Ontario étudie la faisabilité de mettre en œuvre cet outil juridique, ce qui jette les bases d’une approche nationale cohérente. L’adoption de normes communes dans l’ensemble des administrations, appuyée par un meilleur partage de l’information entre les organismes, fournirait aux autorités une base uniforme pour cibler les actifs que les mécanismes fondés sur une condamnation ne permettent pas de recouvrer.

Une autre mesure consisterait à modifier la Loi sur l’administration des biens saisis et son règlement afin qu’une part déterminée du produit des confiscations soit réaffectée, une fois les procédures judiciaires terminées, aux organismes chargés d’enquêter sur ces actifs et de les recouvrer. Cette mesure établirait un mécanisme officiel permettant d’obtenir les ressources et les capacités spécialisées nécessaires au traitement des dossiers complexes.

Recommandation 3. Établir un cadre national intégré de partage de renseignements (Principes fondamentaux : Harmonisée et coordonnée)

Le Canada devrait tirer parti des mécanismes juridiques existants qui permettent aux entités déclarantes d’échanger entre elles des renseignements pertinents à des fins de la LBA. Il serait possible d’établir des pouvoirs juridiques permettant aux entités déclarantes et aux parties prenantes gouvernementales d’échanger des informations plus tôt dans le processus, tout en maintenant des mesures appropriées de protection de la vie privée et de la confidentialité. Cela comprend la communication, par le CANAFE et les organismes d’application de la loi aux entités déclarantes, de renseignements tactiques afin de mieux harmoniser les programmes de la LBA avec les risques et de renforcer les capacités de détection conformément aux priorités nationales de criminalité financière.

Un cadre plus souple de partage de l’information permettrait aux intervenants des secteurs public et privé de repérer des tendances, des réseaux et des risques qui ne ressortent pas des ensembles de données pris isolément. Il créerait les conditions propices à la mise en commun de capacités d’analyse, notamment au moyen de services communs à l’échelle d’un secteur, afin de produire des renseignements plus utiles et de favoriser la détection, les enquêtes et les poursuites plus précoces en matière de criminalité financière.

À mesure que le mandat et les capacités de l’Agence de lutte contre la criminalité financière se développeront, celle-ci pourrait jouer un rôle actif dans la coordination de la réponse opérationnelle à la criminalité financière, notamment des efforts de partage de l’information entre les intervenants des secteurs public et privé dans l’ensemble du régime.

Recommandation 4. Établir des voies juridiques plus claires pour le partage de l’information entre les secteurs public et privé (Principes fondamentaux : Transparente et prévisible, Harmonisée et coordonnée)

Les organisations ont besoin de plus de certitude quant aux renseignements qui peuvent être recueillis, utilisés et communiqués pour appuyer la détection du blanchiment d’argent et du financement des activités terroristes ainsi que les enquêtes connexes. L’échange efficace d’information à des fins de la LBA exige des pouvoirs législatifs et des exceptions explicites dans les lois sur la LBA et la protection de la vie privée. L’élargissement des dispositions d’exonération de responsabilité garantirait une immunité claire et uniforme pour les échanges d’information de bonne foi, dans les deux sens, entre les secteurs public et privé ainsi qu’entre entités du secteur privé, à l’échelle fédérale et provinciale. Le renforcement des mesures de confidentialité protégerait par ailleurs les informations sensibles et les communications liées aux enquêtes.

De plus, il conviendrait d’envisager l’établissement d’un cadre législatif permettant aux entités déclarantes de communiquer des renseignements pertinents aux organismes d’application de la loi avant la délivrance d’une ordonnance de communication, afin de faciliter une intervention plus précoce et l’interruption des activités criminelles.

La Loi de l’impôt sur le revenu devrait également être modifiée afin d’établir une voie plus claire permettant à l’Agence du revenu du Canada de communiquer au CANAFE et aux organismes d’application de la loi des renseignements pertinents sur les contribuables, y compris des indications sur la propriété effective des fiducies, afin de lutter contre le blanchiment d’argent lié à l’évasion fiscale.

Un cadre législatif clair devrait être établi afin de permettre à l’Agence de lutte contre la criminalité financière, à la Gendarmerie royale du Canada et aux autres organismes fédéraux de communiquer des renseignements personnels aux services de police provinciaux et municipaux à des fins précises d’enquête et d’application de la loi, notamment dans les affaires de criminalité grave et organisée, de traite de personnes, de trafic de drogues à grande échelle et d’évasion fiscale, sans devoir s’appuyer au cas par cas sur la Loi sur la protection des renseignements personnels. Des modifications correspondantes aux lois provinciales sur la protection des renseignements personnels favoriseraient la coordination avec les bureaux de confiscation civile.

Recommandation 5. Accroître la transparence de la propriété effective (Principes fondamentaux : Fondée sur les risques et proportionnée, Harmonisée et coordonnée)

Les criminels peuvent dissimuler des fonds illicites derrière des sociétés, des prête-noms et d’autres structures de propriété lorsque l’information sur les personnes qui, en dernier ressort, possèdent et contrôlent ces actifs est fragmentée ou difficile d’accès. Le Canada doit se doter d’un cadre national plus cohérent pour assurer la transparence de la propriété effective. Ce cadre devrait s’étendre au-delà des sociétés pour englober des structures non constituées en société, comme les sociétés de personnes, ainsi que les biens immobiliers, tout en améliorant l’accès à l’information dans l’ensemble des provinces et des territoires.

Le registre de transparence des propriétaires fonciers de la Colombie-Britannique constitue un modèle utile pour les biens immobiliers, tandis que le Registre des entreprises du Québec offre un exemple pour la propriété des sociétés. L’application d’exigences de déclaration semblables à l’échelle nationale, appuyée par l’interopérabilité des registres fédéral et provinciaux ainsi que par des normes de données communes, permettrait aux organismes d’application de la loi, au CANAFE et aux entités déclarantes de mieux comprendre les structures de propriété. Comme l’Ontario prévoit lancer en 2027 un registre centralisé des bénéficiaires effectifs des sociétés privées, il conviendrait d’envisager son harmonisation avec les normes fédérales.

Analyse économique et retombées estimées

Au Canada, les activités de blanchiment d’argent représentent actuellement environ 113 milliards de dollars par année. En supposant que les mesures proposées par la LBA réduisent ces activités de 30 %, nos modèles montrent que le PIB réel du Canada augmenterait de 216 milliards de dollars (en dollars de 2017) entre 2027 et 2036, et que 67 000 emplois supplémentaires en moyenne seraient créés chaque année dans l’ensemble de l’économie au cours de cette période.⁷ Ces gains reflètent les avantages économiques qui peuvent découler de la réorientation des ressources financières, des activités illicites vers des usages productifs.

Nous estimons les retombées selon deux canaux :

• Premièrement, la réduction de l’évasion fiscale accroît les recettes fiscales de l’État, qui sont présumées être investies dans les infrastructures publiques.
• Deuxièmement, la diminution du blanchiment d’argent favorise une répartition plus efficace des capitaux dans l’économie, ce qui se traduit par une utilisation plus productive du capital, des rendements économiques plus élevés et une productivité accrue.

Mesurer ce qui compte pour la LBA

Les avantages économiques d’une réglementation plus intelligente de la LBA dépendront, en définitive, de l’efficacité avec laquelle les réformes proposées seront mises en œuvre et appliquées.

Selon nos modèles, une réglementation plus intelligente de la LBA pourrait générer une valeur économique considérable tout en procurant des avantages sociaux plus vastes, notamment une diminution de la criminalité et de la corruption, une confiance accrue envers les institutions, un mieux-être collectif renforcé et un environnement plus attrayant pour les investissements.

En définitive, la réussite ne devrait pas se mesurer au nombre de déclarations produites ni à l’ampleur des activités de conformité réalisées, mais à la capacité du régime d’atteindre les résultats visés : repérer les acteurs malveillants, démanteler les réseaux criminels, recouvrer les produits illicites et protéger l’économie et la société canadiennes.