Des approbations plus intelligentes et plus efficaces pour accélérer le développement des infrastructures

Les projets d’infrastructure ne se valent pas tous. Pourtant, les processus d’approbation en vigueur au Canada ont souvent tendance à les évaluer de la même manière. Lorsqu’il s’agit d’élargir une autoroute existante de quatre à six voies, la question pertinente porte sur les effets additionnels liés aux nouvelles voies, et non sur la pertinence du corridor lui-même. Pourtant, le cadre fédéral d’approbation des projets énergétiques et des infrastructures linéaires ne fait pas toujours cette distinction.

 La réalisation efficace des projets d’infrastructure relève rarement d’un seul ordre de gouvernement. Les grands projets nécessitent généralement des approbations fédérales, provinciales et souvent municipales, chacune assortie de son propre processus et de ses propres échéanciers. Le présent document s’intéresse au cadre fédéral, où se concentre actuellement une grande partie des efforts de réforme. Toutefois, la véritable occasion réside dans l’harmonisation des démarches et des objectifs des gouvernements fédéral, provinciaux et municipaux autour d’un processus commun.

Ce document porte sur les retombées économiques qu’offre une approche plus proportionnée des processus d’examen, et non sur l’obligation de consulter de la Couronne, une obligation constitutionnelle qui doit être pleinement respectée. Lorsque nous évoquons la réduction des chevauchements, l’objectif est de mettre en place un processus de consultation unique et mieux coordonné qui renforce les droits des peuples autochtones plutôt que de les amoindrir.

Une approche plus proportionnée pourrait contribuer à accélérer la réalisation des projets sans compromettre la rigueur de la surveillance réglementaire. Bien que l’aménagement réalisé dans des corridors existants ne représente pas l’ensemble du potentiel, il constitue un point de départ concret et prometteur.

La nécessité de réformer le cadre réglementaire est bien établie, et le gouvernement fédéral s’est doté d’un programme ambitieux pour concrétiser cette transformation. L’enjeu n’est plus de démontrer la pertinence du changement, mais de traduire cet objectif en mesures concrètes et applicables, grâce à des réformes capables d’accélérer la réalisation des projets sans compromettre la rigueur du processus décisionnel.

Pourquoi est-ce important pour l’économie et la société canadiennes

Les ambitions du Canada, qu’il s’agisse de bâtir l’économie la plus solide du G7, de devenir une superpuissance énergétique ou de diversifier ses exportations au-delà des États-Unis¹, reposent sur l’expansion des pipelines, des lignes de transport d’électricité, des réseaux ferroviaires et d’autres infrastructures essentielles aux exportations². La croissance économique, le développement énergétique, la modernisation et une meilleure interconnexion du réseau électrique, ainsi que la diversification des marchés d’exportation dépendront en grande partie d’infrastructures construites dans des corridors existants ou tirant parti de ceux-ci. 

Dans le cas des projets réalisés à l’intérieur de corridors existants, le territoire, les conditions de référence, les collectivités environnantes et les mesures d’atténuation déjà en place sont généralement mieux connus. Les évaluations additionnelles peuvent alors devenir redondantes, créant des délais qui se présentent comme des mesures de diligence accrues. Une meilleure approche consiste à poser une question fondamentale : l’activité additionnelle entraîne-t-elle des effets additionnels? Si oui, ces effets justifient-ils des mesures autres que celles qui ont déjà démontré leur efficacité dans le corridor concerné? Une intensification de l’activité n’entraîne pas nécessairement de nouveaux risques, et de nouveaux risques ne nécessitent pas toujours de nouvelles mesures.

 Cela met en lumière un principe fondamental de la réglementation : la proportionnalité. L’ampleur de l’examen devrait être fonction des effets additionnels anticipés, et le niveau de surveillance devrait se concentrer là où les perturbations supplémentaires, et donc les risques, sont les plus importantes.

 Une réglementation plus intelligente et plus efficiente peut accélérer la réalisation des infrastructures nécessaires à la croissance économique, à l’amélioration de la productivité et de la compétitivité, au renforcement de la sécurité énergétique ainsi qu’à la diversification des exportations.  

Défis actuels sur les plans réglementaire et stratégique

Dans son récent document de réflexion, « Réaliser des grands projets au Canada », le gouvernement fédéral propose une orientation claire et ambitieuse : une autorité responsable unique pour les projets, un objectif d’examen d’un an, des consultations regroupées et la désignation de zones économiques préapprouvées³. Son rapport subséquent, intitulé « Ce que nous avons entendu », confirme à la fois la volonté de faire progresser la réforme et l’importance de l’aborder avec toute la rigueur qu’elle exige⁴. Cette démarche témoigne d’un réel élan. L’occasion est maintenant de pousser plus loin cette réflexion en traduisant ces propositions en choix de conception concrets capables de produire des résultats tangibles.

 La concrétisation de ces gains dépendra de la façon dont les réformes seront conçues et mises en œuvre. Plus précisément, elles devront définir clairement les critères permettant d’identifier les projets admissibles à un processus accéléré, préciser les pouvoirs décisionnels conférés à l’organisme de réglementation responsable (ainsi que les limites et mécanismes d’encadrement applicables) et établir si les échéanciers prévus auront un caractère contraignant dans les faits.

 Voici quelques-uns des principaux défis qui caractérisent actuellement le processus d’approbation des projets.  

Cinq recommandations pour renforcer les résultats

L’adoption d’une réglementation plus efficace ne passe pas par un assouplissement des normes, mais plutôt par un meilleur arrimage entre l’effort réglementaire déployé et le niveau de risque présenté. Les recommandations qui suivent s’appuient sur l’orientation déjà établie par le gouvernement et mettent l’accent sur les choix de conception qui détermineront si cette ambition peut se concrétiser dans la pratique.

Ces recommandations ne se limitent pas aux projets réalisés dans des corridors existants. Elles visent à rendre les processus d’approbation fédéraux plus proportionnés et plus efficaces pour tous les types de projets, les projets réalisés dans des corridors existants représentant un cas d’application clair et immédiatement réalisable.

Recommandation 1. Segmenter les projets de manière plus judicieuse : en fonction des risques et des nouvelles perturbations, et non de leur seule envergure
(Principe directeur : fondé sur les risques et proportionnée)

Un modèle d’approbation à plusieurs niveaux devrait classer les projets selon des catégories d’examen fondées sur des facteurs de risque et axées sur les répercussions additionnelles, plutôt que principalement sur la taille du projet. La longueur ou l’empreinte d’un projet peuvent demeurer des facteurs pertinents, mais d’autres considérations devraient également entrer en ligne de compte, notamment la proximité de zones sensibles, le caractère novateur de l’activité proposée et l’ampleur des nouvelles perturbations qu’elle engendre réellement.

Les projets bien compris et présentant un faible niveau de risque, notamment ceux réalisés en grande partie dans des corridors existants, devraient être soumis à un processus d’examen plus proportionné. À l’inverse, les projets véritablement novateurs ou comportant des risques plus élevés continueraient de faire l’objet d’une évaluation plus approfondie. Cette même approche fondée sur le risque pourrait également être appliquée aux infrastructures de transport d’électricité et aux infrastructures ferroviaires.

Recommandation 2. Confier le pouvoir décisionnel à l’organisme de réglementation responsable
(Principe directeur : Harmonisé et coordonné)

L’organisme de réglementation principal devrait se voir confier les pouvoirs délégués nécessaires à l’égard des permis fédéraux pertinents, car la coordination, à elle seule, ne suffit pas. Même lorsqu’un organisme responsable existe déjà, le pouvoir d’approbation demeure souvent réparti entre plusieurs ministères fédéraux, chacun appliquant ses propres processus, exigences en matière de données et d’information, activités de consultation et conditions d’approbation.

Lorsque des décisions prévues par la loi doivent continuer d’être rendues par les autorités compétentes concernées, elles devraient néanmoins être intégrées à un processus unique et coordonné : une seule demande, une seule consultation, un seul échéancier et une seule décision. Ce processus devrait être dirigé et orchestré par l’organisme de réglementation principal, pour que le promoteur ait un point de contact unique et responsable plutôt que de devoir composer avec plusieurs démarches menées en parallèle.

Un organisme de réglementation principal doté de pouvoirs délégués incarne l’essence même de l’harmonisation : un seul organisme devrait superviser un seul processus, une seule consultation et une seule décision.

Recommandation 3. Coordonner les consultations au sein d’un processus unique
(Principe directeur : Harmonisé et coordonné)

Les grands projets donnent souvent lieu à de multiples processus de consultation et de mobilisation de la Couronne qui se chevauchent, tant entre les ministères fédéraux qu’auprès des collectivités, des parties prenantes et des titulaires de droits autochtones. Ces démarches devraient être regroupées au sein d’un processus unique, structuré et bien coordonné, dirigé par l’organisme de réglementation principal, plutôt que menées en parallèle par différents ministères. Il est essentiel que l’obligation constitutionnelle de la Couronne de consulter les peuples autochtones soit pleinement respectée dans le cadre de ce processus. La coordination doit renforcer la portée et l’efficacité des consultations en leur accordant les ressources et l’attention nécessaires, et non les affaiblir ou en réduire la valeur.

Recommandation 4. Établir des échéanciers clairs et contraignants
(Principe directeur : transparent et prévisible)

Les échéanciers devraient être explicites et contraignants. Les délais prescrits par la loi ne sont pas nouveaux dans le contexte réglementaire canadien. Par exemple, la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie prévoit déjà un délai maximal de 300 jours pour les demandes visées à l’article 214. Pour les projets appartenant à la catégorie d’examen des projets réalisés dans des corridors existants, cette rigueur devrait être renforcée. Une décision devrait être rendue dans les six mois suivant la confirmation qu’une demande est complète, les prolongations étant réservées à des circonstances véritablement exceptionnelles et clairement définies. Le précédent existe déjà; l’enjeu consiste maintenant à l’appliquer là où les arguments en faveur d’une approche proportionnée sont les plus solides. La prévisibilité des échéanciers constitue un facteur déterminant pour les investisseurs qui évaluent des occasions dans plusieurs territoires de compétence. En l’absence d’une telle prévisibilité, le Canada risque de voir des investissements être redirigés vers des administrations offrant des processus d’approbation plus rapides et plus prévisibles.

Recommandation 5. Adapter les exigences d’information au niveau de risque réel
(Principes directeurs : fondé sur les risques et proportionné; axé sur les résultats)

Les exigences d’information devraient être adaptées au niveau de risque résiduel, et des mesures d’atténuation normalisées devraient être établies pour les répercussions courantes et bien comprises. Lorsque les risques ont déjà été évalués à plusieurs reprises et sont bien connus des organismes de réglementation, les promoteurs ne devraient pas avoir à reconstituer le même dossier de preuve pour chaque projet. Les efforts réglementaires devraient plutôt se concentrer sur les répercussions véritablement additionnelles et les risques qui demeurent non résolus. Lorsque des évaluations antérieures ont déjà permis d’établir les conditions de référence et l’efficacité des mesures d’atténuation, ces connaissances devraient être mises à profit de façon systématique plutôt que de les recréer.

Ensemble, ces mesures permettraient de faire progresser les principes d’une réglementation plus intelligente

• une approche d’examen fondée sur le risque et adaptée à l’ampleur des répercussions;
• une réduction du dédoublement des processus;
• une harmonisation accrue entre les organismes de réglementation et les différents ordres de gouvernement;
• une responsabilisation plus claire;
• et une attention davantage centrée sur les résultats que sur les processus.

Analyse économique et estimation des répercussions

Une réglementation plus intelligente et plus efficiente peut réduire les délais, accroître la prévisibilité et accélérer le déploiement des capitaux dans les infrastructures essentielles. La logique économique est simple : réaliser le même projet plus rapidement. Le gouvernement fédéral a déjà défini son ambition. Le Bureau des grands projets, créé en vertu de la Loi visant à bâtir le Canada, a pour mandat principal de réduire à un maximum de deux ans⁹ les délais d’approbation et de délivrance des permis pour les projets d’intérêt national. L’objectif est clair; il faut maintenant passer à l’exécution.

L’avantage potentiel est considérable. Selon notre modélisation¹⁰, environ 255 milliards de dollars¹¹ en grands projets énergétiques, couvrant les secteurs du pétrole et du gaz ainsi que de l’électricité, ont été recensés à partir des projets indiqués comme « en cours d’examen » et « annoncés ou en planification » dans l’Inventaire des grands projets de Ressources naturelles Canada. À mesure que les délais d’approbation passent d’une période pouvant atteindre dix ans à l’objectif gouvernemental de deux ans, les projets progressent beaucoup plus rapidement de la planification à l’exploitation. Ainsi, une installation qui n’aurait été mise en exploitation qu’en 2041 selon les délais d’approbation historiques pourrait l’être dès 2033, ce qui permettrait de générer des retombées économiques près de huit ans en avance.

Appliquée à l’ensemble des projets modélisés, cette accélération permettrait de devancer la création d’environ 361 milliards de dollars de PIB réel entre 2028 et 2045¹² et de soutenir en moyenne quelque 57 000 emplois additionnels par année au cours de la même période, puisque les emplois seraient créés plus tôt et maintenus pendant un plus grand nombre d’années que dans le scénario de référence.

Mais le risque le plus important n’est pas le retard des projets, mais le fait qu’ils ne voient jamais le jour. En l’absence d’un processus plus rapide et plus prévisible, les capitaux se dirigent vers des administrations qui prennent leurs décisions plus rapidement, et des projets susceptibles de renforcer l’économie canadienne sont abandonnés ou réalisés ailleurs. Dans un scénario où la moitié de ces investissements ne se concrétisent pas, le manque à gagner additionnel représenterait environ 185 milliards de dollars de PIB réel entre 2036 et 2045, de même que la perte de quelque 48 000 emplois par année en moyenne au cours de cette période¹³.

Ensemble, l’accélération des processus d’approbation et une plus grande certitude quant à l’exécution représentent une occasion de générer plus de 540 milliards de dollars de PIB réel supplémentaire. Maintenir le statu quo risque de laisser cette valeur inexploitée. Le Canada n’a pas besoin d’abaisser ses normes pour construire plus rapidement. En adaptant davantage les processus d’approbation au niveau de risque et en éliminant les chevauchements inutiles, les gouvernements peuvent maintenir une surveillance rigoureuse tout en favorisant les investissements dans les infrastructures essentielles, et ainsi transformer les objectifs en réalisations concrètes sur le terrain.