Combler le déficit du financement climatique

Lors de la 29ème session de la Conférence des Parties (COP29), à Bakou, les Parties ont fixé un nouvel objectif quantifié collectif sur le financement de l'action climatique (NCQG).

La décision marque un progrès significatif, mais elle a également fait l'objet de critiques concernant sa qualité et sa quantité. Conscientes de ces problèmes, les Parties ont également adopté un objectif « aspirationnel » de 1 300 milliards de dollars américain et ont lancé la « Baku-to-Belém Roadmap to 1.3 T » (la feuille de route de Bakou à Belém vers 1 300 milliards), afin d'explorer comment et à partir de quelles sources cet objectif de 1 300 milliards de dollars (plus proche de ce dont les pays en développement estiment avoir besoin) peut être atteint¹.

Lors de la COP30, bien que le financement climatique ne figurait pas à l'ordre du jour, la décision finale du Mutirão, résultat des négociations adopté par toutes les parties, a établi un programme de travail de deux ans concernant la mise en œuvre du NCQG. Ce programme peut servir de base aux discussions politiques visant à atteindre l'objectif ambitieux de 1 300 milliards de dollars. Néanmoins, à ce jour, aucune feuille de route détaillée n'a été proposée pour combler l'écart entre les 1 300 milliards de dollars requis et les 300 milliards de dollars convenus².

L'objectif de 300 milliards de dollars sous les critiques

Malgré le triplement du chiffre global, le plancher de 300 milliards de dollars du NCQG reste insuffisant.

De plus, la décision du NCQG ne comporte pas de sous-objectifs contraignants en matière d'atténuation, d'adaptation et de financement des pertes et dommages, ce qui crée un risque que les capitaux continuent d'être consacrés à des projets d'atténuation alors que d'autres piliers restent sous-financés. Plus important encore, la décision reste vague sur les types et les sources de financement à utiliser. En l'absence de directives claires sur le niveau de concessionnalité des financements, ainsi que sur les sources (la décision inclut à la fois les contributions Sud-Sud et privées à l'obligation historiquement Nord-Sud et seulement publique), les sommes globales peuvent surestimer le soutien réel et transférer les charges financières sur les pays en développement⁴.

Ces questions soulignent un impératif central : la définition du NCQG nécessite des précisions et des modifications supplémentaires, tant en ce qui concerne son niveau que ses sources et ses types, car l'objectif aspirationnel de 1 300 milliards de dollars par an devrait être considéré comme le véritable outil financier climatique internationale à mobiliser.

La décision de la COP30 relative au lancement du programme de travail biennal offre également aux parties l'occasion de clarifier les sources des 300 milliards de dollars et aux économies en développement de faire pression pour obtenir davantage de financements publics⁵. 

L'avenir du financement climatique : l'objectif de 1 300 milliards de dollars est-il réalisable ? 

Depuis l'Accord de Paris, la finance internationale climatique a considérablement augmenté, atteignant près de 2 000 milliards de dollars américains en 2023 et les dépassant en 2024⁶. Si l'on se concentre sur ces flux, la plupart d'entre eux visent la mitigation, la grande majorité d'entre eux se trouvant dans les économies développées les plus riches, tandis que l'adaptation et les pertes et dommages (Loss and Damage en anglais), en particulier dans les pays en développement, restent nettement sous-financées (figure 1).  

Fondée sur le principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives inclus dans la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) adoptée en 1992 la reconnaissance des besoins des pays en développement et émergents a pris de l'ampleur lors de la COP15 à Copenhague en 2009, où les pays développés se sont engagés à mobiliser 100 milliards de dollars américains par an d'ici 2020, afin d'aider les pays en développement à atteindre leurs objectifs climatiques.

Dans le cadre de l'Accord de Paris (COP21 – 2015), l'engagement de 100 milliards de dollars américains a été officialisé comme un seuil minimum, qui sera maintenu jusqu'en 2025 et qui nécessite un NCQG. Historiquement, la finance publique internationale a constitué la majorité du NCQG, principalement par les banques multilatérales de développement (BMD), les institutions publiques bilatérales (notamment les agences nationales de développement) et les fonds multilatéraux dédiés au climat (figure 2).

En 2022, l'année où l'objectif de 100 milliards de dollars (NCQG - initialement prévu pour 2020) a été atteint, les BMD ont fourni à elles seules près de 50 milliards de dollars en financement, en forme d'une combinaison de prêts non concessionnels et concessionnels, de garanties et d'assistance technique⁷. Les institutions financières bilatérales ont contribué à hauteur d'environ 40 milliards de dollars, souvent vers les pays partenaires conformément aux priorités politiques du pays donateur, tandis que les fonds multilatéraux pour le climat ont ajouté des flux plus modestes mais très concessionnels, principalement axés sur l'adaptation et la résilience⁸. Les financements privés mobilisés grâce à ces interventions publiques ont ajouté 22 milliards de dollars supplémentaires, bien qu'ils se soient concentrés dans les secteurs de mitigation en raison de la rentabilité élevée de ces secteurs⁷. Collectivement, ces sources ont généré plus de 100 milliards de dollars américains par an depuis 2022, ce qui reflète une croissance constante depuis l'Accord de Paris.

Ces flux pourraient raisonnablement atteindre plusieurs fois leurs niveaux historiques d'ici à 2035, si les conditions favorables sont réunies (figure 3) :

• Les BMD visent à développer leurs portefeuilles climatiques⁹, notamment par le biais des réformes préconisées par le Groupe d'experts indépendants du G20¹⁰ dans le cadre du triple programme (« better, bolder and bigger MDBs » pour augmenter la capacité d’emprunt des BMD), qui pourrait atteindre 137 milliards de dollars par an d'ici à 2030 et 210 milliards de dollars par an d'ici à 2035¹¹.
• Les fonds multilatéraux pour le climat devraient au moins tripler leurs sorties annuelles par rapport aux niveaux de 2022¹², fournissant jusqu'à 15 milliards de dollars par an d'ici à 2035, ciblant principalement des projets d'adaptation et des pertes et dommages dans les pays les plus vulnérables.
• Les flux bilatéraux pourraient augmenter considérablement si le climat devenait un pilier central de la politique publique et de la coopération internationale, doublant d'ici à 2030 et triplant d'ici à 2035, conformément aux suggestions du groupe des experts indépendants (IHLEG – mandaté par les présidences successives des COP)³.

Une utilisation stratégique d'instruments de financement mixte, blended finance en anglais, (notamment les prêts concessionnels, les garanties et les instruments mezzanines) peut mobiliser des financements privés à grande échelle, compte tenu de leur objectif collectif de dépasser un taux de mobilisation de 0,5 d'ici à 2030⁹. De plus, selon la suggestion du Groupe d'experts indépendants (GEI) du G20, ce taux devrait atteindre jusqu'à 1,2 grâce à la réforme des BMD d'ici 2035¹⁰. Selon de telles hypothèses, ces interventions pourraient mobiliser jusqu'à 405 milliards de dollars américains par an d'ici à 2035.

Au total, les financements publics traditionnels et les financements privés mobilisés peuvent rapporter entre 220 dollars américains¹³ et 760 milliards de dollars par an d'ici 2035, une augmentation substantielle, mais bien en deçà du besoin noté, de 1 300 milliards de dollars. Par conséquent, il existe un besoin de sources alternatives de financement. Nous identifions cinq sources alternatives clés : taxation internationale du carbone, les droits de tirage spéciaux (Special Drawing Rights en anglais – SDR), la philanthropie et surtout, les marchés mondiaux du carbone prévus par l'article 6 (figure 4).

Selon le Fonds Monétaire International (FMI), une taxe carbone sur l'aviation et le transport maritime internationaux pourrait rapporter entre 20 et 70 milliards de dollars par an d'ici à 2035, selon l’environnement politique et la façon dont les revenus sont distribués¹⁴. Les SDR, réalloués par les fonds fiduciaires pour la résilience et la durabilité du FMI, peuvent ajouter environ 10 milliards de dollars américains par an en moyenne¹⁵.

Les contributions philanthropiques, bien que plus modestes, jouent un rôle de catalyseur en finançant l'innovation à un stade précoce, en réduisant les risques des projets et en attirant des capitaux publics et privés supplémentaires. En assumant la trajectoire de croissance historique⁷, les contributions philanthropiques peuvent atteindre près de 5 milliards de dollars américains par an d'ici 2030 et dépasser 6 milliards de dollars américains par an d'ici 2035.

La coopération Sud-Sud est également devenue une source croissante de soutien. En 2023, les économies émergentes ont contribué à hauteur de près de 4 milliards de dollars américains en flux bilatéraux et de 24 milliards de dollars américains par le biais des canaux multilatéraux⁶. S'ils conservent les mêmes parts des financements publics multilatéraux et bilatéraux, ces flux atteignent près de 220 milliards de dollars par an d'ici le milieu des années 2030, si l'on ajoute à cela les effets catalytiques sur les capitaux privés.

L’Article 6 de l’Accord de Paris, qui encadre la coopération internationale en matière de réduction des émissions, définit les mécanismes – de marché ou non – permettant les échanges de réductions d’émissions à l’échelle de la planète. Mis en œuvre de manière rigoureuse et transparente, l’Article 6 pourrait soutenir l’émergence de marchés pesant plusieurs milliers de milliards de dollars, dont jusqu’à 470 milliards par an pourraient être comptabilisés comme finance climatique d’ici 2035. Ainsi, Article 6 peut devenir une de plus grandes sources de la finance climatique internationale.

Cependant, cela nécessite des normes harmonisées, une comptabilité transparente évitant les doubles comptages et un marché entièrement mondialisé, sans lequel l'article 6 pourrait se scinder en marchés faibles et opaques plutôt qu'en un véritable levier de la finance internationale climatique.

Les principaux catalyseurs de la finance climatique à grande échelle

Si l'on additionne les sources traditionnelles et alternatives, le financement international de la lutte contre le changement climatique peut atteindre et même dépasser le besoin et objectif aspirationnel des 1 300 milliards de dollars par an d'ici 2035, tandis que les limites inférieures de nos estimations ne conduiraient qu'à 270 milliards de dollars américains par an d'ici à 2035 (figure 5). Cela montre que le NCQG de 300 milliards de dollars est largement atteignable, et que le véritable défi est plutôt de réunir les 1 300 milliards de dollars nécessaires. Parmi toutes les sources, trois leviers détermineront le succès ou l'échec de ce nouvel objectif :

1. Tout d'abord, il est essentiel que les BMD, en tant que principale source traditionnelle de la finance internationale climatique, mettent en œuvre le programme de réforme des BMD proposé par l'Independent Evaluation Group (IEG).
2. De plus, le choix d'une allocation stratégique de l'argent public (par les BMD et les sources bilatérales) est essentiel pour bénéficier de l'effet multiplicateur : avec l'utilisation stratégique de garanties, d'instruments de financement mixte, elle peut étendre les investissements au-delà du financement public¹⁷.
3. Enfin, l'article 6 peut débloquer plus de financements que tout autre mécanisme, mais il nécessite un alignement sur l'Accord de Paris et des objectifs climatiques ambitieux, des normes harmonisées et un environnement mondial favorable à la coopération.

Au-delà des chiffres, pour s'assurer que NCQG débloque un financement significatif, prévisible et équitable, plusieurs conditions doivent être satisfaites. La véritable valeur de la finance climatique ne réside pas seulement dans son volume nominal, mais aussi dans sa concessionnalité et son accessibilité. L'objectif actuel de 300 milliards de dollars n'a de sens que si les contributions sont mesurées en termes d'équivalents de dons (grant-equivalent en anglais) ou acheminées par le biais de subventions directes et de prêts hautement concessionnels¹⁸. Deuxièmement, les marchés de carbone facilités par l'article 6 doivent disposer de normes convergentes pour une intégration mondiale, l'alignement des contributions déterminées au niveau national (CDN) des pays participants et une comptabilité solide. Enfin, bien que la base de contributeurs puisse inclure des économies en développement, cela doit être considéré comme un flux supplémentaire plutôt qu'un substitut au NCQG.

La voie vers un financement climatique de 1 300 milliards de dollars

Le programme de travail de deux ans lancé à la COP30, vise à traiter à la fois la mise en œuvre opérationnelle et la voie à suivre pour réunir 1 300 milliards de dollars, deux aspects cruciaux du NCQG mais absents de l'ordre du jour. Ce programme est une occasion pour renforcer la crédibilité du NCQG (plus globalement, les négociations multilatérales sur le climat), de prendre des décisions éclairées et optimales de manière à ce que les 300 milliards de dollars du NCQG puissent débloquer le maximum de financements et de détailler comment les 1 300 milliards de dollars nécessaires peuvent être mobilisés. L'objectif aspirationnel de 1 300 milliards de dollars est à portée de main, mais il nécessite de donner la priorité à un soutien équivalent des dons et du financement concessionnel, de mobiliser stratégiquement la finance publique pour mobiliser un maximum de l’argent privé, d'activer pleinement l'article 6 et de déployer des instruments innovants, tel que des taxes internationales sur l’aviation et le transport maritime.

Un tel cadre ferait passer la feuille de route Bakou-Belém à 1 300 milliards d'aspirations à la livraison, faisant de la NCQG une étape transformatrice. Les deux prochaines années seront donc d'une importance clé dans la confiance des pays en développement sur le multilatéralisme et sera décisive pour déterminer si le plancher de 300 milliards de dollars est le plafond de l'ambition ou le premier pas vers une transformation de 1 300 milliards de dollars.