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Una aproximación legal al repowering de parques eólicos en España

Un parque eólico muy maduro


El parque eólico español ocupa el quinto puesto en potencia instalada en el mundo y el segundo en Europa después de Alemania, lo que revela la magnitud de esta tecnología en nuestro país, que cobra aún más relevancia si tomamos en consideración que su aportación al mix energético español ha ido in crescendo en los últimos años, llegando a alcanzar, a 31 de diciembre de 2022, máximos históricos, con una cobertura de la demanda energética del 24% de media, generando más de 61.000 GWh . Estas cifras sitúan a esta tecnología en la segunda posición del podio de contribución al mix energético español y en meses de mucho viento lidera la producción de energía en el país.

Por contra, de media, el parque eólico español es el más antiguo de Europa, con una mayoría de la potencia instalada con 15 o más años de antigüedad, y con casi la mitad de la potencia instalada con una antigüedad de 20 o más años de recorrido. Para 2030, de los 30 GW actuales del parque español, más de 20 GW tendrán más de 20 años de antigüedad, alcanzando así el fin de su vida útil regulatoria.

Todo ello ha puesto sobre la mesa que los promotores de numerosos proyectos eólicos se estén planteando la posibilidad de o bien solicitar extensiones de la vida útil regulatoria de sus parques o bien acometer proyectos de repotenciación.

Figura 1: Evolución de la antigüedad del parque eólico en España, por potencia instalada

El objetivo de este artículo es llevar a cabo un análisis desde un ángulo estrictamente legal de la definición de los proyectos de repowering, de cuál es el estado de la regulación actual tanto a nivel comunitario como nacional, cuáles son las principales barreras regulatorias a las que se enfrentan los promotores a la hora de acometer estos proyectos y qué iniciativas regulatorias se podrían implementar de cara a fomentar la implantación de este tipo de proyectos de tamaña relevancia de cara a la consecución de los objetivos de despliegue de renovables y, en consecuencia, de reducción de las emisiones y alineamiento con la transición energética.

¿En qué consiste la repotenciación de parques eólicos y cuáles son sus principales beneficios?


Para situarnos conceptualmente con la figura del repowering, hemos de acudir a la definición de “repotenciación” proporcionada por el artículo segundo de la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018 relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables (la “Directiva 2018/2001”), que tiene el siguiente tenor literal:

“la renovación de las centrales eléctricas que producen energías renovables, incluyendo la sustitución total o parcial de las instalaciones o de los sistemas operativos y de los equipos, con el objetivo de reemplazar la capacidad o mejorar la eficiencia o la capacidad de la instalación”.

Esta definición ya nos lleva a encuadrar dentro del concepto de repotenciación dos modalidades bien diferenciadas, como son la sustitución de los aerogeneradores por otros más potentes y eficientes manteniendo la misma potencia instalada del parque -y por lo tanto reduciendo el número de equipos-, o los casos en los que con esa sustitución se produzca un aumento de la potencia instalada. Como veremos más adelante, según nos encontremos en uno o en otro supuesto, las barreras para su tramitación difieren sustancialmente.

En ese mismo sentido, la Orden TED/1071/2022, de 8 de noviembre, por la que se establecen las bases reguladoras para los programas de concesión de ayudas a la inversión en la repotenciación de instalaciones eólicas, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, financiado por la Unión Europea, NextGenerationEU (Programas Repotenciación Circular), ha supuesto la primera labor de definición de la repotenciación de parques eólicos en el acervo normativo español, definiéndola como la “renovación tecnológica de instalaciones eólicas existentes que consista en la sustitución completa de los aerogeneradores por otros nuevos y sin uso previo, sin perjuicio de que tal sustitución pueda afectar parcialmente al número de aerogeneradores existentes frente a la totalidad, con independencia de que se aumente o no la potencia de la instalación previa. Estas actuaciones implican el desmantelamiento de, al menos, torre, rotor y góndola de los aerogeneradores existentes afectados por la actuación y la construcción y puesta en marcha de nuevos aerogeneradores en el emplazamiento previamente ocupado, aunque se modifiquen las coordenadas de posición de las máquinas y potencialmente se incluyan instalaciones adicionales”.

En cualquier caso, parece claro que la repotenciación de un parque eólico supone necesariamente la sustitución de equipos más antiguos y, por consiguiente, menos eficientes, por otros que ofrecen mayor rendimiento, eficiencia y capacidad, consiguiéndose una mejor explotación del recurso eólico -mejores máquinas en las mejores ubicaciones disponibles-, independientemente de que se mantenga o se aumente la capacidad instalada del proyecto.

Por lo tanto, estos proyectos de repowering están en principio dirigidos a aquellas instalaciones de avanzada edad y con tecnología obsoleta, pero que fueron en su momento promovidos en los emplazamientos con mejor recurso eólico de España. A esa circunstancia habría que añadir otra serie de beneficios, como puede ser un menor tiempo de ejecución frente al desarrollo de un nuevo parque eólico en otra ubicación -lo que redunda en la ausencia de la necesidad de negociación de cesión de uso de terrenos-. Además, en teoría se debería producir una reducción del efecto not in my backyard, dado que las ubicaciones donde se llevan a cabo estos proyectos de repotenciación ya están habituadas a convivir con este tipo de parques eólicos en su entorno, y en los últimos tiempos estamos presenciando un creciente rechazo social frente al despliegue masivo de proyectos de producción de energía eléctrica de origen renovable.

A todo ello hay que añadir, evidentemente, una mayor facilidad de cumplir con los ambiciosos objetivos de transición energética y reducción de emisiones disminuyendo el impacto ambiental de los proyectos y el ruido, y las posibilidades que ofrece la economía circular, puesto que como estamos presenciando en los últimos tiempos, una buena parte de los equipos sustituidos pueden ser utilizados para ser convertidos en materiales de construcción, plásticos o para la fabricación de nuevas turbinas. En los últimos meses ha estado en boca de muchos la transformación en fibra de vidrio de las palas de aerogeneradores desmantelados que están sirviendo para, mezcladas con el asfalto, hacer las carreteras más sólidas, o incluso como suela de zapatillas de moda. Por último, y no por ello menos relevante, estos proyectos favorecen una optimización de las redes de transporte y distribución actuales, con inversiones de red asociadas a nueva potencia sensiblemente menores. En definitiva, la repotenciación ofrece una serie de ventajas y beneficios que hacen necesario y preciso que se ponga el foco en tratar de fomentarla, en reducir la carga administrativa simplificando y agilizando su tramitación y en ofrecer garantías desde el punto de vista regulatorio.

Sin embargo, y como desarrollaremos en mayor profundidad, si bien a priori el sentido común nos llevaría a pensar que la tramitación administrativa, incluyendo la ambiental, debería de ser más ágil y simplificada, la realidad es bien distinta actualmente y eso está lastrando el desarrollo del repowering en España.

Prueba de ello es que la tendencia natural que se observa en el sector es la extensión de vida útil regulatoria de los parques eólicos más allá de los veinte años inicialmente previstos en lugar de acometer proyectos de repotenciación, que queda reservada a promotores cuyos modelos de aerogenerador están obsoletos y en los que no es posible extender la vida útil, estando de lo contrario, abocados al desmantelamiento . Sin embargo, parece evidente que esto supondría “hambre para mañana”, puesto que, de una manera u otra, esas instalaciones llegarán al fin de su vida útil regulatoria, y no estamos en posición de asumir el desmantelamiento de una gran capacidad instalada eólica en los mejores emplazamientos en el medio plazo.

La tramitación de proyectos de repotenciación en la regulación europea


La Directiva 2018/2001, además de contener la definición de la figura de la repotenciación, ya puso la primera piedra de cara a la intención del legislador europeo de introducir medidas de simplificación administrativa aplicable a los procedimientos de autorización de proyectos renovables y, en particular, de los proyectos de repowering.

Estableció expresamente la obligación de los Estados miembros de facilitar la repotenciación de las centrales de energías renovables existentes garantizando un procedimiento de concesión de permisos simplificado y ágil, que en todo caso no debiera superar el año de duración, prorrogable otro año más en determinadas circunstancias (razones imperiosas de seguridad, repercusión en la red o el tamaño de la instalación).

Pero además incluyó la figura del punto de contacto único para los procedimientos de permitting de proyectos, exigiendo a los Estados miembros la designación de uno o varios de ellos. Una suerte de one-stop-shop que permita a los promotores centralizar los procedimientos administrativos de concesión de permisos y autorizaciones, de manera que sirva de punto de coordinación de los diferentes organismos afectados por el proyecto de repotenciación y se reduzca la complejidad y se incremente la transparencia y la eficiencia.

Sin embargo, a día de hoy las disposiciones relativas a repotenciación de la citada normativa europea no han sido transpuestas al ordenamiento jurídico español, incumpliendo así España el plazo fijado, llegando incluso a enviar un dictamen motivado la Comisión Europea por esta circunstancia, toda vez que la transposición a la regulación española ha sido incompleta.

Aparte de la ya mencionada Directiva 2018/2001, es preciso destacar la reciente regulación contenida en el Reglamento (UE) 2022/2577 del Consejo de 22 de diciembre de 2022 por el que se establece un marco para acelerar el despliegue de energías renovables (el “Reglamento 2022/2577”), que como su propio nombre deja entrever, y tal y como reza su exposición de motivos, está dirigido a acelerar el despliegue de fuentes de energía renovables en la Unión Europea mediante medidas específicas que sean capaces de conseguir ese objetivo en el corto plazo, con el fin último de hacer frente a la exposición de los consumidores y las empresas a la volatilidad y los altos precios.

En particular, y en lo que respecta a la repotenciación de proyectos renovables, establece la obligación de que el marco de autorización para estos proyectos se simplifique, de modo que se centre exclusivamente en los impactos derivados de las modificaciones o ampliaciones del proyecto original a repotenciar, evitando así duplicidades. Ello se justifica con que el repowering representa una opción para aumentar rápidamente la producción de energía renovable de menor impacto en la infraestructura de red y el medio ambiente en tecnologías como la eólica, cuyos procesos de permitting, por su complejidad, suelen ser más largos y tediosos.

En ese sentido, el Reglamento 2022/2577 introduce en su artículo 5 que:

  • El proceso de concesión de autorizaciones para la repotenciación de proyectos -incluidas las autorizaciones relacionadas con la mejora de los activos necesarios para su conexión a la red cuando la repotenciación dé lugar a un aumento de la capacidad- no excederá de seis meses, incluidas las evaluaciones de impacto ambiental;
  • Esa evaluación de impacto ambiental se ha de limitar a los posibles impactos significativos derivados de la modificación o la ampliación con respecto al proyecto original, sin necesidad de revisitar el análisis del proyecto original desde una perspectiva ambiental; y,
  • Cuando la repotenciación no dé lugar a un aumento de más del 15 % de la capacidad de la instalación de producción de electricidad procedente energías renovables, se permitirán las conexiones a la red de transporte o distribución en el plazo de tres meses a partir de la solicitud a la entidad pertinente, a menos que existan motivos justificados de preocupación en relación con la seguridad o que exista una incompatibilidad técnica de los componentes del sistema.

Pues bien, las disposiciones contenidas en este Reglamento tienen efecto directo en los Estados miembros, por lo que no es precisa su transposición al acervo normativo español. En otras palabras, son en la actualidad plenamente aplicables a los procedimientos administrativos de tramitación de proyectos de repowering en España.

El Reglamento 2022/2577 tenía una vigencia temporal limitada a dieciocho meses desde su publicación en el DOUE, pero ha sido recientemente prorrogada junto con otras medidas de emergencia en materia energética por parte de todos los ministros de energía de la Unión Europea. Su vigencia se ha visto ampliada por dieciocho meses adicionales, hasta el 30 de junio de 2025.

La tramitación de proyectos de repotenciación en la regulación española


En contraposición, en la normativa española no existe actualmente una regulación específica de los procedimientos de tramitación de proyectos de repotenciación de instalaciones renovables, por lo que necesariamente es preciso ceñirse a los procedimientos de autorización de instalaciones renovables ordinarios contenidos en la normativa sectorial que, como veremos, no van acompasados con la exigencia europea de que deban prolongarse como máximo seis meses y que contienen una serie de barreras que dificultan la tramitación de estos proyectos con la celeridad esperada.

La regulación básica que entra en juego en España es la establecida en los procedimientos de autorización de instalaciones contenidos en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (“LSE”) y el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica (“RD 1955/2000”), la normativa de acceso y conexión (Real Decreto 1183/2020, de 29 de diciembre, de acceso y conexión a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica, “RD 1183/2020”) y, evidentemente, toda la normativa autonómica que regula los procedimientos de autorización de instalaciones en las diferentes Comunidades Autónomas.

En el seno de un procedimiento de autorización de repowering entrarían en juego los procedimientos de acceso y conexión a la red de transporte o distribución, las autorizaciones sectoriales y ambientales a otorgarse por los organismos competentes a nivel estatal o autonómico, en función de la ubicación y la potencia de evacuación del proyecto -así como cualquier permiso necesario por afecciones a bienes e infraestructuras de dominio público-, y los permisos municipales necesarios para la construcción de los equipos y sus infraestructuras de evacuación, entre otros.

Ello implica que, incluso en los casos en los que la repotenciación no suponga necesariamente un aumento de la potencia instalada del parque, sino una mera sustitución de los equipos por unos más eficientes pero que generen la misma potencia en menos espacio físico y mediante la instalación de un número menor de turbinas, el gran número de procedimientos administrativos a seguir para la tramitación del proyecto hace que diste claramente de lo pretendido por el Reglamento 2022/2577 en lo que a simplificación y a plazos de resolución se refiere, así como a la obligación de implantación de un punto de contacto único al que hace referencia la Directiva 2018/2001, que no encaja en absoluto con la idiosincrasia de la Administración Pública española, profundamente descentralizada.

Por otro lado, y sin ánimo de desgranar cada uno de los trámites necesarios, los promotores que pretenden repotenciar parques eólicos aumentando la potencia de la instalación, se están encontrando con barreras regulatorias adicionales, que están dificultando enormemente la tramitación de estos proyectos. Destaco las que siguen:

  • Mientras que en algunos nudos de la red no existe actualmente capacidad disponible para repotenciar instalaciones existentes, en aquellos nudos de la red donde sí existe capacidad disponible, hay un número elevado de solicitudes de acceso y conexión de otros promotores sujetas al orden de prelación temporal establecido en el artículo 7 del RD 1183/2020, tan sólo pudiendo exceptuarse éste en los casos de hibridación de instalaciones de generación existentes y de concursos de capacidad de acceso en nuevos nudos de la red de transporte o en aquellos donde se libere o aflore capacidad. Es decir, podría darse la circunstancia de que a un promotor de una instalación existente que solicitara capacidad de acceso para repotenciar no le fuera concedido el permiso por haber dado preferencia a un tercero, pudiendo sustanciarse los poco deseados conflictos de acceso que deberían dirimirse ante la CNMC;
  • Existe un volumen de capacidad de acceso a la red reservada para diferentes criterios entre los que no se encuentra el repowering (nudos de transición justa, autoconsumo, concursos de capacidad, régimen retributivo a través de subastas, etc.);
  • Existe una clara heterogeneidad en lo que la regulación considera como una modificación sustancial de una instalación renovable, a los efectos de no verse obligada a tener que tramitar los procedimientos administrativos desde el principio. Desde la perspectiva de los procedimientos de acceso y conexión, debido a que una solicitud de capacidad de acceso no puede incrementarse en más de un 5% respecto a la capacidad otorgada a la instalación original -al dejar de considerarse, entonces, “la misma” instalación-, y requerir nuevo permiso de acceso en lugar de actualización del existente, de conformidad con la Disposición adicional decimocuarta y el Anexo II del RD 1955/2000. Desde el prisma de las autorizaciones administrativas sectoriales, si bien existen regulaciones autonómicas que difieren del criterio contenido en el artículo 115 del RD 1955/2000, esta normativa define las modificaciones no sustanciales -debiendo obtener únicamente la autorización administrativa de explotación- como aquellas modificaciones de las instalaciones ya en funcionamiento que, entre otros, no alteren las características técnicas básicas del proyecto (como lo es la potencia) en un porcentaje superior al 10%. Asimismo, entre los supuestos que habilitan a solicitar una modificación de los permisos de índole medioambiental sin someterse a un nuevo procedimiento, no se contemplan los relativos a proyectos de repotenciación.
  • Adicionalmente a ello, para aquellos proyectos en los que al repotenciar la potencia exceda los 50 MW instalados, el órgano competente para tramitar los procedimientos administrativos correspondientes pasaría a ser de la Administración General del Estado en lugar de la Comunidad Autónoma, teniendo que comenzar la tramitación desde el inicio -ello, basándome por analogía en los precedentes existentes de tramitación de proyectos de hibridación-.
  • Por último, según dónde se ubique el proyecto eólico sería preciso analizar detenidamente la normativa autonómica de aplicación, dado que pueden existir otra clase de condicionantes que dificulten la tramitación de los proyectos de repotenciación. Un claro ejemplo es el gallego, en el que se establecen límites de distancia mínima para nuevos proyectos eólicos respecto a las delimitaciones de suelo rural, urbano o urbanizable, y que serían de plena aplicación a modificaciones sustanciales de instalaciones ya en funcionamiento, dado que el cálculo para la distancia frente a núcleos urbanos viene calculada por la altura de los aerogeneradores, teniendo en cuenta que en los proyectos de repotenciación se están instalando equipos de nueva generación con mucha mayor altura, lo que incluso podría imposibilitar este tipo de proyectos en Galicia, que como vemos en la siguiente figura, era en 2005 la Comunidad Autónoma con mayor potencia instalada, lo que la convierte en uno de los focos de posible repotenciación de parques eólicos antiguos.

Figura 2: Potencia instalada por Comunidad Autónoma antes del 2005 (MW):

Iniciativas que podrían ayudar a mitigar o eliminar las barreras a la repotenciación de parques eólicos en España


Una vez puestas sobre la mesa las principales regulaciones que afectan al repowering en la Unión Europea y en España y analizadas las barreras regulatorias con las que los promotores se tienen que enfrentar a lo largo del tortuoso camino que supone la tramitación de este tipo de proyectos ante las Administraciones Públicas, es el turno de plantear una serie de iniciativas desde un ángulo puramente regulatorio, que traten de promover la existencia y el desarrollo de proyectos de repotenciación, dada la gran importancia que tienen estos de cara al cumplimiento de los ambiciosos objetivos de despliegue de proyectos de origen renovable y la imperiosa necesidad de garantizar que los parques eólicos que están llegando al final de su vida útil regulatoria, tengan una segunda vida y aprovechen su ventaja de copar los mejores emplazamientos de España en lo que respecta a recurso eólico. Son las siguientes:

  • Otorgar una tramitación preferente para el acceso a la red a los proyectos de repotenciación, exceptuándolos del orden de prelación en lo que se refiere a la capacidad adicional fruto de esta repotenciación, de manera que se una a los proyectos de hibridación y almacenamiento, que ya gozan de esa excepción a la regla general, evitando así que se pueda dar la indeseable situación de que un tercero pueda tener derechos de acceso en un nudo en el que se acometa la repotenciación de un proyecto existente por el hecho de haberlo solicitado con anterioridad en el tiempo;
  • Establecer una reserva de capacidad en favor de los proyectos de repotenciación en los nuevos concursos de capacidad que se convoquen. Esta posibilidad ya existe para los proyectos de autoconsumo y se está planteando para otros supuestos, dado que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico tiene proyectado en la actualidad un Real Decreto en el que se contemplan reservas específicas de capacidad para las comunidades de energías renovables y las comunidades ciudadanas de energía en los concursos de capacidad que se celebren. Es vital que también se incluya el repowering;
  • Modificar la regulación a los efectos de que se deban incorporar criterios de repotenciación en las convocatorias de los concursos de capacidad, que puedan otorgar puntuación adicional a este tipo de proyectos (por menor impacto ambiental, economía circular, etc.). De hecho, de entre los criterios actualmente vigentes, se contempla la posibilidad de que los proyectos que tengan en cuenta el autoconsumo, almacenamiento o hibridación puedan obtener puntuación adicional;
  • Eliminar o al menos ampliar los límites de repotenciación en la norma para la consideración de una instalación como “la misma” a los efectos de que los proyectos de repotenciación no tengan que solicitar los permisos de acceso y conexión de nuevo, sino que puedan modificar los existentes, lo que simplificaría el procedimiento enormemente;
  • Modificar la normativa gallega (Ley 8/2009, de 22 de diciembre, por la que se regula el aprovechamiento eólico en Galicia y se crean el canon eólico y el Fondo de Compensación Ambiental) a los efectos de incluir los proyectos de repotenciación que sí aumenten la potencia inicialmente instalada entre aquellos supuestos que no han de cumplir con la nueva distancia mínima establecida (la norma ya exceptúa del cumplimiento de esa obligación a los proyectos de repotenciación que no suponen un aumento de la potencia instalada);
  • Desarrollar mecanismos de mercado que incentiven y retribuyan la repotenciación (i.e., desarrollo de subastas específicas, mecanismos de discriminación positiva, etc.);
  • Incrementar la colaboración y coordinación entre Administraciones Públicas, desarrollando un grupo o ventanilla única para que se puedan tramitar los procesos administrativos de forma ágil y homogénea entre ellas (por ejemplo, creación del one-stop-shop, grupos interadministrativos, punto de contacto en cada comunidad autónoma, etc.). Si bien la Orden TED/189/2023, de 21 de febrero, creó la División de Proyectos de Energía Eléctrica, cuyo objetivo es el de servir de punto de contacto único, ésta aplica sólo a los proyectos cuya tramitación recae bajo la competencia de la Administración General del Estado. Sin embargo, debido a la distribución competencial señalada, no sería posible un one-stop-shop para los proyectos de ámbito autonómico, pero sí podría establecerse una oficina de coordinación a nivel regional (una por comunidad autónoma) que coordinara e impulsara el procedimiento y estuviera en contacto con el resto de Administraciones Públicas;
  • Establecer un nuevo procedimiento de determinación de afección ambiental para proyectos de repotenciación (para zonas con bajo o moderado nivel de impacto ambiental) y modificar los supuestos que habilitan a tramitar la modificación de la Declaración de Impacto Ambiental (sin tener que solicitar una nueva), para incluir los relativos a proyectos de repotenciación (en línea con los supuestos reseñados en el artículo 44 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental).
  • Por último, y no por ello menos importante -aunque quizá sí algo utópico- se podrían impulsar modificaciones legislativas a nivel estatal y autonómico de cara a homogeneizar los requisitos y trámites administrativos para la obtención de las distintas autorizaciones administrativas para proyectos de repotenciación, incorporando las previsiones del Reglamento UE 2022/2577, a pesar de que, como ya hemos advertido, es plenamente aplicable en territorio español desde su entrada en vigor.

Artículo de Carlos Tallón, asociado principal de Deloitte Legal

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