Cómo controlar la gestión de los fondos europeos

El acuerdo entre la Comisión Europea y el Gobierno de España sobre las disposiciones operativas del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (Operational Arrangements), establece el marco de seguimiento, con hitos y plazos detallados, del grado de avance de los compromisos asumidos por España frente a nuestros socios europeos. También incluye el calendario de pagos asociado al cumplimiento de estos hitos.

El programa Next Generation EU, unido al Marco Financiero Plurianual, implica un impulso, sin precedentes, al proceso de recuperación y transformación de la economía europea. Supone un instrumento de enorme potencia que, para su adecuada ejecución, requerirá de un adecuado esquema de gestión y control.

Los principios específicos de gestión del PRTR

Existen un conjunto de aspectos clave, de obligatoria consideración, en la planificación y ejecución del PRTR. Estos aspectos pueden agruparse en cinco grandes epígrafes:

1. Los indicadores de grado de avance: hitos y objetivos.
   
2. El etiquetado y los requerimientos medioambientales.
   
3. La prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses.
   
4. La compatibilidad con el régimen de ayudas de Estado y la prevención de la doble financiación.
   
5. Otros aspectos: identificación, comunicación y seguimiento.

Además de estos epígrafes, resulta clave disponer de recursos y de unidades de control de gestión o auditoría interna, con adecuados recursos, planes y procedimientos, para garantizar su ejecución.

Los indicadores de grado de avance: hitos y objetivos

El PRTR español fue aprobado por las instituciones europeas mediante la denominada Decisión de Ejecución del Consejo (CID, por sus siglas en inglés). Como anexo a esta aprobación figuraban un conjunto detallado de hitos y objetivos a alcanzar para recibir las ayudas europeas. Los Operational Arrangements (OA) clarifican y matizan esos hitos y objetivos, que deben ser alcanzados mediante la ejecución de un conjunto de proyectos y subproyectos.

Los hitos y objetivos son metas para alcanzar, en momentos determinados del tiempo, y permiten verificar que las actuaciones planificadas logran los resultados para los que se definieron.

Para cumplir su función, los hitos y objetivos tienen asociados indicadores, cualitativos o cuantitativos, que miden su progreso y determinan su cumplimiento.

Para el seguimiento y priorización de estos hitos, se ha establecido una clasificación en los siguientes niveles:

• Hitos y objetivos CID: son aquellos cuya consecución es imprescindible para poder solicitar los desembolsos de los fondos europeos. Todas aquellas iniciativas relacionadas con la consecución de hitos y objetivos CID recibirán una atención prioritaria.

• Hitos y objetivos OA: se definen para efectuar el seguimiento de los hitos y objetivos CID anteriores. Son los Monitoring Indicators que se incluyen en los Operational Arrangements.

• Hitos y objetivos de gestión: se definen para facilitar el seguimiento interno del grado de avance de las diferentes iniciativas. Para ello se separan en:
  •  Hitos y objetivos críticos: imprescindibles para el cumplimiento de los hitos y objetivos “CID”.
    
  • Los hitos y objetivos no críticos: agregan información que alimenta los indicadores de los hitos y objetivos “OA”.

El etiquetado y los requerimientos medioambientales

El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) requiere, entre otros aspectos, una contribución mínima a los objetivos de transición ecológica y de transformación digital de las sociedades europeas.

En el caso español, esa contribución se ha concretado en unos pesos del 39,7%, para la transición ecológica, y del 28,2%, para la transformación digital, de la dotación del PRTR.

En este contexto, se entiende por etiquetado el reconocimiento del peso relativo de los recursos empleados para la transición ecológica y digital.

Complementariamente a lo anterior, el MRR requiere también de un análisis del riesgo de posibles impactos negativos significativos en el medioambiente (principio Do No Significant Harm o DNSH).

Así, el Reglamento del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia establece que ninguna de las medidas de ejecución de las medidas incluidas en el PRTR causará un perjuicio significativo (DNSH) a seis objetivos medioambientales clave:

1. Mitigación del cambio climático.
2. Adaptación al cambio climático.
3. Uso sostenible y protección de los recursos hídricos y marinos.
4. Transición hacia una economía circular.
5. Prevención y control de la contaminación.
6. Protección y recuperación de la biodiversidad y los ecosistemas.

Prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses

La normativa europea establece que toda entidad, decisora o ejecutora, que participe en la ejecución del PRTR deberá disponer de un Plan de medidas antifraude que le permita garantizar y declarar que, en su respectivo ámbito de actuación, los fondos correspondientes se han utilizado de conformidad con las normas aplicables. En particular, en lo que se refiere a la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses.

Se considerará fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión lo siguiente:

• El uso o la presentación de declaraciones o documentos falsos, inexactos o incompletos, que tengan por efecto la percepción o la retención indebida de fondos o activos del presupuesto de la Unión o de presupuestos administrados por la Unión, o en su nombre.
• El incumplimiento de una obligación expresa de comunicar una información, que tenga el mismo efecto.
• El uso indebido de los fondos o activos para fines distintos de los que motivaron su concesión inicial.

Respecto a los posibles conflictos de intereses, se identifican dos grupos de posibles actores implicados:

• Los empleados públicos que realizan tareas de gestión, control y pago y otros agentes en los que se han delegado alguna o algunas de estas funciones.
• Los beneficiarios privados, socios, contratistas y subcontratistas, cuyas actuaciones sean financiadas con fondos.

Este último grupo es especialmente relevante para los promotores de los proyectos complejos, donde típicamente se requiere la actuación de un amplio número de agentes.

Otro aspecto muy relevante, en relación con los conflictos de interés, tiene que ver con las diferentes situaciones que los pueden provocar. Así podemos distinguir entre:

• Conflictos de intereses aparentes: se producen cuando los intereses privados de un empleado público o beneficiario son susceptibles de comprometer el ejercicio objetivo de sus funciones u obligaciones, pero finalmente no se encuentra un vínculo identificable e individual con aspectos concretos de la conducta, el comportamiento o las relaciones de la persona (o una repercusión en dichos aspectos).
• Conflictos de intereses potenciales: surgen cuando un empleado público o beneficiario tiene intereses privados de tal naturaleza, que podrían ser susceptibles de ocasionar un conflicto de intereses en el caso de que tuvieran que asumir en un futuro determinadas responsabilidades oficiales.
• Conflictos de intereses reales: implica un conflicto entre el deber público y los intereses privados de un empleado público o en el que el empleado público tiene intereses personales que pueden influir de manera indebida en el desempeño de sus deberes y responsabilidades oficiales. En el caso de un beneficiario implicaría un conflicto entre las obligaciones contraídas al solicitar la ayuda de los fondos y sus intereses privados que pueden influir de manera indebida en el desempeño de las citadas obligaciones.

Planes de medidas antifraude

Considerando todo lo anterior, algunos elementos clave que deberán garantizar las entidades afectadas en su Plan de medidas antifraude son los siguientes:

• Correcta aprobación, y en plazo, del plan por la entidad decisora o ejecutora.
• Estructuración de las medidas antifraude de manera proporcionada y en torno a los cuatro elementos clave del denominado “ciclo antifraude”: prevención, detección, corrección y persecución.
• Previsión de la realización, por la entidad afectada, de una evaluación del riesgo, impacto y probabilidad de riesgo de fraude en los procesos clave de la ejecución del PRTR y su revisión periódica.
• Existencia de códigos éticos, comunicaciones y formación adecuada.
• Definición de medidas preventivas adecuadas y proporcionadas, ajustadas a las situaciones concretas, para reducir el riesgo residual de fraude a un nivel aceptable.
• Previsión de la existencia de medidas de detección ajustadas a las señales de alerta (“banderas rojas”) y definición del procedimiento para su aplicación efectiva.
• Definición de las medidas correctivas pertinentes cuando se detecte un caso sospechoso de fraude, con mecanismos claros de comunicación de las sospechas de fraude (incluyendo los cauces para presentar denuncias).
• Establecimiento de procesos adecuados para el seguimiento de los casos sospechosos de fraude (unidad encargada) y la correspondiente recuperación de los fondos gastados fraudulentamente.
• Definición de procedimientos de seguimiento para revisar los procesos, procedimientos y controles relacionados con el fraude efectivo o potencial, que se transmitan a la correspondiente revisión de la evaluación del riesgo de fraude.
• Uso de bases de datos.
• Definición de procedimientos relativos a la prevención y corrección de situaciones de conflictos de interés conforme a lo establecido en la normativa europea. En particular, deberá establecerse como obligatoria la suscripción de una declaración de ausencia de conflictos de intereses por quienes participen en los procedimientos de ejecución del PRTR, la comunicación al superior jerárquico de la existencia de cualquier potencial conflicto de intereses y la adopción por éste de la decisión que, en cada caso, corresponda.

En todo caso, la elección de las medidas de prevención y detección requerirá de una adaptación a las diferentes entidades, atendiendo a sus características específicas y siempre teniendo en cuenta la normativa europea.

La compatibilidad con el régimen de ayudas de Estado y la prevención de la doble financiación

La normativa europea permite que las inversiones privadas puedan incentivarse a través de programas de inversión pública (instrumentos financieros, subvenciones u otros instrumentos), siempre que se respeten las normas en materia de ayudas estatales y que no se financien dos veces, mediante el presupuesto público, los mismos gastos.

Por tanto, la ejecución del PRTR deberá respetar los límites establecidos por la normativa europea en relación con las ayudas de Estado y la prevención de la doble financiación.

Para lograrlo, las entidades que participen en la ejecución del PRTR deberán aplicar procedimientos que permitan asegurar el respeto a estos principios.

De forma muy simplificada, podríamos indicar que estamos ante una ayuda de Estado si concurren simultáneamente los siguientes requisitos:

• Que la ayuda sea otorgada por el Estado o por fondos estatales, bajo cualquier forma. En este sentido, se entienden incluidas todas las Administraciones Públicas.
• Que la ayuda falsee o amenace con falsear la competencia. Que la ayuda favorezca a determinadas empresas o producciones.
• Que la ayuda afecte a los intercambios comerciales entre Estados miembro. Aun cuando se den esas condiciones, existen determinadas categorías compatibles con el mercado interior y también existen otras excepciones legalmente establecidas.

Complementariamente, también son posibles las ayudas de pequeña entidad contempladas en el régimen “de minimis”.

En otros casos, se requerirá la notificación a la Comisión Europea con carácter previo o, si estuviese exenta de comunicación previa, a posteriori dentro del plazo reglamentario.

En relación al control para prevenir la doble financiación, las entidades considerarán aspectos como los siguientes:

• La existencia de documentación acreditativa (por ejemplo, facturas o certificaciones del órgano gestor) de que la financiación procedente de otros instrumentos no se ha empleado en cubrir los mismos costes financiados con fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.
• El reflejo de las actuaciones financiadas mediante fondos del MRR y mediante otros instrumentos en el correspondiente sistema operativo de gestión (por ejemplo, la Base de Datos Nacional de Subvenciones o la Plataforma de Contratación del Sector Público) o en otra base de datos con funciones de seguimiento.
• La existencia de Códigos Únicos de Identificación de Proyecto.

Otros aspectos: identificación, comunicación y seguimiento

Además de los aspectos anteriormente descritos, las entidades decisoras y ejecutoras del PRTR deberán incluir en las convocatorias de ayudas diversos requisitos que permitan la identificación de los beneficiarios, tanto si son personas físicas o como jurídicas. También, cuando resulte aplicable, en el caso de los contratistas y subcontratistas.

Otro aspecto clave, tiene que ver con la adecuada comunicación y visibilidad de la contribución europea a la recuperación y transformación económica asociada al PRTR.

Por último, dentro del Sistema de Gestión del PRTR se prevé la elaboración de diversos informes y declaraciones de gestión, con distintas periodicidades, que permitan el seguimiento del plan.

¿Qué deben tener en cuenta las compañías beneficiarias de los fondos europeos?

Hasta ahora nos hemos centrado en algunos requerimientos clave para las entidades que integran el sector público y para otros agentes, incluyendo empresas privadas, implicados en la ejecución del PRTR, en el ámbito de sus responsabilidades.

Para finalizar, existen algunos aspectos que, en base a nuestra experiencia, resultan clave para los beneficiarios de las ayudas. Particularmente, creemos que es especialmente relevante para estos agentes disponer de adecuados sistemas de control, entre otros, de los siguientes aspectos: 

Relaciones con terceros:

• Justificación de la tipología de proveedores.
• Acreditación del número mínimo de propuestas recibidas.
• Justificación de las operaciones con entidades del Grupo y otras partes vinculadas.
• Cumplimiento de las obligaciones de publicidad.
• Justificación de los esquemas de subcontratación.
• Acreditación de la participación de pequeñas y medianas empresas (PYMES).
• Justificación de la razonabilidad de los costes.
• Justificación de las adquisiciones:
  • Garantizar que no existan facturas con concepto erróneo, sin mención del concepto claro, o asociadas a servicios inexistentes o no operativos.

Gastos de personal imputados a los proyectos:

• Justificación de las ratios horarias.
• Soporte de los cambios en condiciones (bajas de personal, vacaciones, cambios de categorías, etc.).
• Trazabilidad y justificación de las imputaciones totales a los diferentes proyectos.
• Justificación de categorías profesionales.

Respecto a la justificación de los pagos:

• Garantía de fechas, conceptos, trazabilidad, etc.

Conocer los aspectos de control asociados a los fondos europeos y prepararnos para darles respuesta, resultará clave para garantizar un adecuado desarrollo del PRTR. 

Este artículo se publicó originalmente en el nº 67 de la revista Cuadernos de Energía, bajo el título Fondos europeos: potencia...¿Sin Control?