Miser sur la gouvernance : quatre principes à suivre pour la conception du Fonds pour un Canada fort

De nouveaux ports dans l’Arctique. Un projet d’oléoduc pour les sables bitumineux de l’Alberta. Des projets miniers dans le Nord, et une caverne creusée dans le roc du nord de l’Ontario pour y enfouir le combustible nucléaire irradié.

Bâtir de grands projets est au cœur du plan du premier ministre Mark Carney pour redynamiser l’économie canadienne.

Mais il suffit de situer ces projets, et d’autres du même genre, sur une carte pour voir poindre des risques politiques et financiers. La plupart d’entre eux se trouvent loin des villes du sud du pays où vit la grande majorité des Canadiens. Comment peut-on donner à des millions de personnes le sentiment qu’elles ont un réel intérêt dans des infrastructures qu’elles ne verront ni ne toucheront probablement jamais? Et comment faire en sorte que chaque citoyen puisse profiter des avantages financiers que cette vague de grands chantiers nationaux du XXI^e siècle devrait apporter, selon le gouvernement?

La réponse du gouvernement, du moins en partie : le Fonds pour un Canada fort, une entité d’investissement nationale capitalisée au départ à hauteur de 25 milliards de dollars de fonds publics sur trois ans. M. Carney a annoncé la constitution du Fonds le 27 avril, et l’a qualifié de « fonds qui appartiendra à la population »¹. Dans sa Mise à jour économique du printemps, déposée le lendemain et intitulée « Un Canada fort pour tous », le gouvernement a décrit l’initiative comme le « propre fonds d’investissement souverain » du Canada, qui « investira, avec des investisseurs du secteur privé », sur « une base entièrement commerciale »².

Mais qu’entend exactement le gouvernement par « fonds d’investissement souverain »? Des analystes ont rapidement souligné que les fonds souverains affectent généralement une part des revenus, par nature temporaires, tirés de ressources non renouvelables à un véhicule capable de développer et de diversifier l’économie, en prévision du jour où ces revenus se tariront³. Le fonds souverain norvégien, qui constitue l’exemple le plus emblématique avec plus de 3 000 milliards de dollars canadiens d’actifs⁴, est issu des revenus⁵ pétroliers et gaziers.

En comparaison, le Fonds pour un Canada fort sera « doté »⁶, pour reprendre l’expression du premier ministre, de 25 milliards de dollars, alors que le gouvernement enregistre un déficit. Autrement dit, aucun excédent budgétaire ne vient l’appuyer. Son portefeuille devra dégager un rendement supérieur au coût d’emprunt de l’État simplement pour que les contribuables rentrent dans leurs frais.

Le gouvernement fédéral s’est également engagé à ce que le Fonds comporte un volet destiné aux particuliers, permettant ainsi à chaque Canadien de contribuer, modestement, à bâtir le Canada et d’en tirer des avantages directs. M. Carney a promis qu’il serait facile pour ceux qui ont un peu d’argent de côté d’investir dans le Fonds, que leur capital initial serait protégé et que les investisseurs profiteraient du potentiel de hausse, soit le rendement supplémentaire généré lorsque ces projets porteront leurs fruits⁷.

Les règles de gouvernance du Fonds et les modalités du produit destiné aux particuliers n’ont pas encore été annoncés. Lorsqu’ils seront dévoilés, ils devront notamment concilier un véhicule de placement censé fonctionner sur une base entièrement commerciale avec la promesse de protéger le capital initial des investisseurs contre toute perte.

Les fondements des fonds souverains sont bien connus. Les gouvernements établissent des fonds d’investissement d’État depuis les années 1950. En 2008, un groupe de travail international de fonds souverains, en collaboration avec le Fonds monétaire international, a adopté des normes de conduite volontaires : les Principes de Santiago. Ces 24 principes portent sur le cadre juridique, la gouvernance, la reddition de comptes, la transparence et les pratiques de placement⁸.

Le gouvernement du Canada ne s’est pas engagé à respecter ces normes. Toutefois, les Principes de Santiago constituent un ensemble de critères aussi valable qu’un autre pour examiner et évaluer la nouvelle initiative canadienne. Les caisses de retraite et les autres institutions que le gouvernement espère voir investir à ses côtés voudront s’assurer que le Fonds respecte un ensemble de normes. Il en va de même pour les particuliers.

Voici quatre critères de conception, inspirés des Principes de Santiago et des tensions propres aux mesures annoncées, que la loi constitutive du Fonds devrait chercher à résoudre.

1. Donner au Fonds pour un Canada fort un mandat clair qui le distingue des autres instruments de financement public

Chaque fonds souverain a son propre mandat. Les Principes de Santiago prévoient que l’objectif de la politique d’un fonds doit être clairement défini et divulgué au public⁹. Certains fonds ont pour objectif de stabiliser l’économie nationale et de la protéger contre les chocs budgétaires; d’autres sont des instruments d’épargne pour les générations futures. C’est l’objectif d’un fonds qui détermine comment il est géré. Le fonds de pension gouvernemental mondial norvégien (Statens pensjonsfond Utland) a été créé pour préserver les revenus pétroliers à long terme. Il investit uniquement à l’extérieur du pays, empêchant ainsi ces revenus de surchauffer l’économie nationale et les mettant à l’abri des pressions politiques en faveur de projets fétiches¹⁰.

Selon le document d’information du gouvernement canadien, le Fonds pour un Canada fort sera une société d’État qui servira principalement à bâtir le Canada, et aura pour « objectif de réaliser des rendements commerciaux ». Pour ce faire, il sera « axé principalement sur des investissements en capitaux propres »¹¹.

Or, dans la description du Fonds qu’il présente dans sa Mise à jour économique du printemps, le gouvernement indique que le bassin initial de projets proviendra des projets soumis au Bureau des grands projets et de « projets ou entreprises qui ont obtenu d’autres formes de soutien du gouvernement fédéral »¹². Le Fonds pourrait alors se retrouver aux côtés d’investissements réalisés par une foule d’institutions fédérales, notamment la Banque de l’infrastructure du Canada, le Fonds de croissance du Canada et la Banque de développement du Canada, dont les mandats comprennent des objectifs de politique publique et, dans certains cas, une volonté manifeste d’accepter des rendements inférieurs à ceux du marché afin de permettre la réalisation de projets.

Si la Banque de l’infrastructure a accordé un prêt à un taux inférieur à celui du marché dans le cadre d’un projet, les capitaux propres investis par le Fonds peuvent dégager un rendement conforme au marché, en partie parce qu’une autre institution fédérale a accepté un rendement moindre. Ottawa se retrouverait des deux côtés de la même transaction.

Il existe d’autres modèles. La Caisse de dépôt et placement du Québec (La Caisse) a un double mandat déclaré : rechercher un rendement optimal à long terme pour ses déposants, dont des régimes de retraite et d’assurance, tout en contribuant au développement économique du Québec¹³. Pourtant, environ 80 % de ses actifs se trouvent à l’extérieur de la province. Un fonds qui doit générer des rendements conformes au marché pour des millions de retraités ne peut pas conserver la majorité de ses actifs dans une seule économie provinciale, ni même nationale^{14 , 15}.

La loi constitutive du Fonds pour un Canada fort devrait préciser en quoi celui-ci diffère de la Banque de l’infrastructure et du Fonds de croissance, et comment il compte générer des rendements conformes à ceux du marché, le cas échéant. La Caisse peut se tourner vers l’extérieur du Québec lorsque ses objectifs divergent. Confiné aux projets et aux entreprises canadiens, le Fonds pour un Canada fort n’aura pas cette porte de sortie.

2. Inscrire la gouvernance du Fonds dans sa loi constitutive et exiger une divulgation régulière

Dans sa Mise à jour économique du printemps, Ottawa a indiqué que le Fonds pour un Canada fort serait un fonds souverain prenant la forme d’une « société d’État indépendante, professionnelle et axée sur le rendement ». Selon le gouvernement, cette structure est largement considérée comme une pratique exemplaire à l’échelle mondiale, car elle renforce la transparence, la crédibilité et le rendement à long terme¹⁶.

Ces promesses doivent figurer dans la loi constitutive du Fonds.

Les Principes de Santiago peuvent servir de guide à cet égard. Ils demandent que le cadre de reddition de comptes d’un fonds souverain soit inscrit dans sa loi ou sa charte constitutive. Si des décisions reposent sur des considérations autres qu’économiques et financières, celles-ci doivent être clairement énoncées dans la politique de placement et rendues publiques¹⁷. Ils demandent aussi que soient rendues publiques la gouvernance du fonds et les mesures qui garantissent l’indépendance de sa direction par rapport au propriétaire. Ils prévoient en outre la production d’un rapport annuel et la réalisation d’un audit annuel conformes aux normes comptables et d’audit reconnues.

Il est prévu que le Fonds pour un Canada fort investira dans des ports, des oléoducs et des mines qui n’ont pas de cours quotidien. Quelqu’un doit en établir la valeur. Le texte législatif devrait préciser qui évalue ces actifs non cotés, et selon quelle norme.

La participation des particuliers rendra cet enjeu encore plus important. Pour que leurs placements soient liquides, les Canadiens doivent connaître la valeur de leurs parts. La valeur liquidative des fonds communs de placement vendus aux investisseurs canadiens est calculée quotidiennement.

Enfin, les Principes de Santiago sont muets sur la rémunération des dirigeants, mais les incitatifs comptent. La rémunération devrait être fondée sur le rendement audité sur plusieurs années, et non sur le montant des capitaux déployés. Personne ne devrait être récompensé pour avoir dit oui à un investissement.

3. Doter le conseil d’administration et le comité d’investissement d’un critère contraignant pour définir une « base entièrement commerciale », et de l’indépendance nécessaire pour dire non

La Mise à jour économique du printemps désigne deux sources pour le bassin initial de projets d’investissement : les projets soumis au Bureau des grands projets et les projets ou entreprises qui ont obtenu d’autres formes de soutien du gouvernement fédéral¹⁸. Ces deux canaux résultent d’une décision du gouvernement. Un projet qui arrive avec la bénédiction d’Ottawa, ou dans lequel Ottawa a déjà investi, est le plus difficile à refuser.

Selon le gouvernement, le Fonds pour un Canada fort investira « sur une base entièrement commerciale »¹⁹. Il n’a cependant pas précisé les critères d’admissibilité ni l’identité des décideurs. En l’absence d’une évaluation par le conseil d’administration et la direction, la soumission d’un projet par le gouvernement fédéral pourrait se traduire par une approbation de facto de la part du Fonds.

Les Principes de Santiago offrent un point de départ. Ils réclament un conseil d’administration doté de l’autorité et des compétences nécessaires pour accomplir sa mission, ainsi qu’une direction indépendante chargée de mettre en œuvre la stratégie²⁰. La loi régissant le Fonds pour un Canada fort devrait prévoir la mise en place d’un comité de nomination indépendant chargé de proposer les candidatures aux postes d’administrateur, dont les mandats seraient échelonnés et qui ne pourraient être démis de leurs fonctions que pour motif valable.

Le plus difficile, c’est de concrétiser cette indépendance. La structure de la société d’État doit contenir des mesures législatives visant à la protéger contre toute pression politique. En vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, le gouvernement fédéral « peut donner des instructions à une société d’État mère, s’il estime qu’il est d’intérêt public de le faire »²¹.

Pour éviter toute ingérence, il faut prévoir une exemption à cette disposition de la loi, comparable à celle qui avait été accordée en 2006 à Investissements RPC, une autre société d’État²². La loi devrait exempter le Fonds de l’application de cette disposition.

La loi constitutive prévoirait donc différentes mesures. Elle fixerait un rendement minimal pour le risque assumé dans le cadre de chaque projet et préciserait le degré de concentration que le Fonds est prêt à accepter dans le portefeuille de placements. Elle exigerait que les investisseurs privés injectent leurs propres capitaux dans chaque projet aux côtés du Fonds, selon les mêmes modalités, comme le promet la mise à jour. Un comité d’investissement qui relève du conseil d’administration indépendant du Fonds aurait le pouvoir de refuser des projets soumis par le gouvernement fédéral, et devrait divulguer chaque année le nombre de projets qui lui ont été soumis, acceptés et refusés.

En définitive, le test est simple : lorsqu’un projet arrive avec la bénédiction d’Ottawa, les membres du comité d’investissement peuvent-ils dire non?

4. Déterminer qui prend en charge le coût de la garantie offerte aux particuliers et comment le Fonds traite ses bénéfices

La Mise à jour économique du printemps prévoit qu’à mesure que le Fonds pour un Canada fort prospère, « les investisseurs peuvent profiter de la hausse, tout en sachant que leur capital initial est protégé »²³. Elle ne précise toutefois pas qui offrira cette protection.

Trois possibilités sont envisageables.

• Les investisseurs pourraient payer eux-mêmes cette protection, au moyen de frais ou d’un plafond sur leurs rendements, ce qui réduit le potentiel de hausse à partager.
• Le Fonds pourrait la financer à même son capital, en utilisant comme coussin contre les pertes les 25 milliards de dollars fournis par le gouvernement, ainsi que tout autre montant tiré de la vente d’actifs. Cette option entamerait la dotation initiale et limiterait la part du portefeuille pouvant être investie en actions.
• Ottawa pourrait aussi garantir le capital, ce qui ferait des contribuables le filet de sécurité : un passif éventuel qui s’ajouterait aux 25 milliards de dollars déjà empruntés.

La loi devrait préciser le mécanisme choisi, et le Fonds devrait divulguer le coût attendu de la protection. Si le produit destiné aux particuliers prend finalement la forme d’une obligation plutôt que de parts du Fonds, la question demeure entière. Une obligation est une promesse de remboursement, et quelqu’un devra s’en porter garant.

La même rigueur s’applique aux bénéfices du Fonds. La mise à jour propose trois applications pour le rendement des investissements du Fonds : réinvesti dans d’autres projets, versement aux particuliers et « redistribué aux contribuables ». Elle prévoit aussi que le Fonds augmentera « grâce au rendement qu’il génère »²⁴.

Ces objectifs peuvent entrer en conflit les uns avec les autres, et la conception finale du Fonds doit en établir l’ordre de priorité. Les Principes de Santiago exigent des règles claires et rendues publiques concernant l’approche générale d’un fonds en ce qui a trait au financement, aux retraits et aux dépenses²⁵. La règle budgétaire de la Norvège illustre bien cela : les retraits du gouvernement sur ce fonds sont limités à son rendement prévu à long terme, actuellement estimé à environ 3 %²⁶.

Le Fonds du patrimoine de l’Alberta (Alberta Heritage Savings Trust Fund) montre l’autre possibilité. Les dépôts périodiques à ce fonds ont pris fin en 1987, et pendant des années, une grande partie des revenus a été versée au budget provincial pour financer la consommation à court terme plutôt que des investissements à long terme. C’est l’une des raisons pour lesquelles la valeur du Fonds du patrimoine, estimée à 31,9 milliards de dollars²⁷ à la fin de 2025, ne représente qu’une fraction de celle du fonds norvégien, qui dépasse la barre des 3 000 milliards de dollars canadiens. Et c’est aussi pourquoi le gouvernement albertain a mis sur pied la Heritage Fund Opportunities Corporation, créée en 2025 pour réorienter la stratégie de placement vers le réinvestissement des rendements²⁸.

La loi régissant le Fonds pour un Canada fort devrait établir l’ordre dans lequel les gains et les pertes sont répartis entre les investisseurs individuels, le Fonds et le Trésor, et plafonner le montant que le gouvernement peut retirer chaque année.

Les Canadiens ont été invités à investir dans un « fonds qui appartiendra à la population ». Le premier ministre a clairement fait savoir que le premier fonds souverain du Canada avait pour but de donner à tous les Canadiens une participation dans les grands projets que son gouvernement a lancés.

Mais une participation ne vaut que par la solidité de la structure qui la soutient. Le gouvernement fait maintenant face à un défi : concevoir cette architecture avec le soin nécessaire pour que la promesse souveraine se transforme en richesse durable pour les générations futures.

Avis de non-responsabilité et de droit d’auteur

À propos de Deloitte : Deloitte désigne une ou plusieurs entités parmi Deloitte Touche Tohmatsu Limited (« DTTL »), ainsi que son réseau mondial de cabinets membres et leurs entités liées (collectivement appelés l’« organisation Deloitte »). DTTL (appelé également « Deloitte mondial ») ainsi que chacun de ses cabinets membres et entités liées sont des entités juridiques distinctes et indépendantes, qui ne peuvent s’obliger ou se lier mutuellement à l’égard de tiers. DTTL et chacun de ses cabinets membres et de leurs entités liées sont responsables uniquement de leurs propres actes et omissions et non de ceux et celles des autres cabinets membres et entités. DTTL n’offre aucun service aux clients. Pour en apprendre davantage, voir www.deloitte.com/ca/apropos.
© 2026. Deloitte S.E.N.C.R.L./s.r.l. et ses sociétés affiliées. Tous droits réservés.

La présente publication ne contient que des renseignements généraux, et Deloitte n’y fournit aucun conseil ou service professionnel dans les domaines de la comptabilité, des affaires, des finances, du placement, du droit ou de la fiscalité, ni aucun autre type de service ou conseil. Elle ne remplace donc pas les services ou conseils professionnels et ne devrait pas être utilisée pour prendre des décisions ou des mesures susceptibles d’avoir une incidence sur votre entreprise. Avant de prendre de telles décisions ou mesures, vous devriez consulter un conseiller professionnel compétent. Deloitte n’est aucunement responsable de toute perte que subirait une personne parce qu’elle se serait fiée à la présente publication.