Droits de douane : un chemin semé d’embûches mène à de nouvelles possibilités

On dit que l’histoire ne se répète pas, mais qu’elle rime souvent. En effet, le Canada n’est pas tout à fait étranger aux mesures unilatérales visant à restreindre son accès aux marchés américains, mais le contexte de volatilité et d’intensité exceptionnel que l’on observe aujourd’hui est du jamais vu.

Préoccupé par l’érosion de la puissance économique des États-Unis, le président américain Richard Nixon avait adopté en 1971 une série de mesures qui ont perturbé l’économie mondiale et que l’on connaît maintenant comme le « choc Nixon ». Parmi ces mesures figurait l’imposition de droits de douane de 10 % sur l’ensemble des importations, auxquels le Canada n’avait pas échappé¹.

À l’époque, le premier ministre Pierre Trudeau avait tenté de négocier un atterrissage plus en douceur. Devant l’échec de cette démarche, le ministre des Affaires extérieures Mitchell Sharp avait rédigé un document phare, intitulé Relations canado-américaines : Choix pour l’avenir, dans lequel il préconisait une « troisième option »². Il y a plus de 50 ans, Mitchell Sharp soutenait que, plutôt que de simplement accepter le nouveau statu quo imposé par Nixon ou de privilégier une plus grande intégration économique (options 1 et 2), le Canada devrait choisir de diversifier ses relations commerciales tout en adoptant une politique industrielle pour favoriser une plus grande autosuffisance³. Ou, pour reprendre les mots employés plus récemment par Mark Carney : « Nous ne pouvons pas contrôler la tempête qui souffle depuis Washington. Nous pouvons tracer une nouvelle voie en consolidant notre force au pays et en diversifiant nos relations commerciales à l’étranger⁴. »

Malgré les bonnes intentions, la troisième option n’a jamais abouti. Dans les années 1970, les pays importateurs vers lesquels le Canada pouvait diversifier ses échanges étaient beaucoup moins nombreux; puis, quelques mois plus tard, Nixon a retiré ses droits de douane, faisant ainsi disparaître tout sentiment d’urgence. Aujourd’hui, la dépendance du Canada envers les États-Unis comme principal marché pour ses exportations de marchandises est légèrement plus grande qu’au moment où Mitchell Sharp livrait ses réflexions; il en va de même de sa vulnérabilité, ce qui est apparu au grand jour à l’été 2026.

Des droits de douane de 10 % semblent presque dérisoires comparativement à ceux qui frappent aujourd’hui de nombreux secteurs canadiens sous la présidence de Donald Trump, qui peuvent atteindre jusqu’à 50 %, sans compter la menace d’autres mesures à venir.

Parallèlement, certaines tentatives de réduction de la dépendance envers un seul marché, comme l’entente conclue par le Canada prévoyant l’importation d’un petit nombre de véhicules électriques chinois assujettis à des droits de douane peu élevés en échange d’un allègement des obstacles au commerce du canola⁵, pourraient se heurter à l’opposition de notre principal partenaire commercial. Lors de la renégociation de l’ALENA en 2018, les États-Unis ont insisté pour avoir leur mot à dire sur tout accord commercial global conclu avec un pays qui n’est pas une économie de marché (notamment la Chine)⁶. Selon des sources canadiennes, des exigences semblables ont été formulées dans le cadre des négociations récemment suspendues⁷.

Les grandes orientations du premier ministre Carney – renforcer l’économie canadienne et diversifier davantage les relations commerciales du pays – font écho aux réactions du passé, allant de la Politique nationale de sir John A. Macdonald à la « troisième option » proposée par Mitchell Sharp. Mais ce genre de transition n’est jamais facile. Pour assurer une diversification efficace des échanges commerciaux, il faut évaluer avec lucidité les secteurs d’exportation qui ont le plus à perdre et à gagner, à quel point il est réaliste de réorienter leurs exportations vers de nouveaux marchés et la mesure dans laquelle de nouveaux produits devront faire partie de l’équation.

Afin de faire la lumière sur ces questions, le Centre pour l’avenir du Canada et les Services-conseils en économie de Deloitte ont modélisé deux scénarios plausibles par rapport à un scénario de référence fondé sur le « statu quo » au 1er juillet 2026. 

Dans le premier scénario, soit celui du retrait de l’ACEUM, les États-Unis se retirent de l’Accord Canada–États-Unis–Mexique (ACEUM), ce qui met fin aux exemptions de droits de douane dans tous les secteurs. Les échanges commerciaux sont alors assujettis aux taux de la nation la plus favorisée (NPF) qui s’appliquent aux pays membres de l’Organisation mondiale du commerce. De plus, nous avons supposé qu’un droit de douane de 10 % imposé par les États-Unis à l’ensemble des importations toucherait les secteurs auparavant exemptés en vertu de l’ACEUM, notamment le secteur pétrolier et gazier. En somme, l’incidence sur l’ensemble de l’économie canadienne serait grave, mais pas catastrophique, quoiqu’elle puisse l’être pour certains secteurs. Même si nous qualifions ce modèle de « scénario défavorable », les événements d’août 2026 montrent clairement que les conséquences pourraient être nettement plus graves si l’administration Trump imposait d’autres droits de douane punitifs sur les produits canadiens, comme elle a signifié son intention de le faire en janvier. Toutefois, compte tenu du degré élevé d’incertitude entourant la durée de tels droits de douane, les secteurs qu’ils viseraient et leur capacité à résister aux contestations judiciaires et politiques, nous avons choisi d’utiliser le retrait permanent et légal de l’ACEUM comme approximation de l’exposition d’autres secteurs à de nouveaux droits de douane.

Dans notre deuxième scénario, soit le scénario de diversification accélérée, les droits de douane américains demeurent aux niveaux en vigueur au 1^er juillet, soit le scénario de référence, tandis que le Canada maintient l’ensemble de ses accords commerciaux existants et continue d’en conclure de nouveaux. Cette hypothèse permet d’établir une limite supérieure utile des gains qui pourraient être réalisés grâce à des échanges commerciaux plus diversifiés et exempts de contraintes. Ce modèle indique que, même si la conquête de nouveaux marchés générait des gains importants, le potentiel de croissance qui en découle serait nettement inférieur aux pertes engendrées par le premier scénario.

Il existe, bien entendu, une multitude d’autres combinaisons de mesures possibles. Mais sur un horizon de dix ans, l’écart entre ces deux scénarios plausibles, soit attendre que s’effondre l’accord commercial canado-américain qui constitue la pierre angulaire de nos relations commerciales ou prendre dès maintenant des mesures proactives pour diversifier nos échanges, représente plus de 500 milliards de dollars, une partie correspondant à du PIB réel perdu et l’autre, à du PIB réel supplémentaire⁸. Cette différence illustre l’ampleur du manque à gagner que le Canada cherche à combler et l’importance des retombées s’il parvient à ses fins. 

Premier scénario : retrait de l’ACEUM 

Avec environ 70 % des exportations canadiennes destinées aux États-Unis en 2025, le Canada demeure vulnérable aux changements de politiques d’un président et d’une administration des États-Unis profondément sceptiques à l’égard du libre-échange, et qui privilégient les droits de douane comme instrument de politique économique.

Ce « scénario défavorable » démontre l’ampleur de la vulnérabilité du Canada dans l’éventualité où les États-Unis se retireraient officiellement de l’ACEUM (ou une mesure équivalente). Il s’agit d’une possibilité qui ne peut être écartée, puisqu’un préavis de seulement six mois est requis.

Selon ce scénario, le PIB réel du Canada diminuerait de 1,6 % d’ici 2036 par rapport au scénario de référence fondé sur le statu quo, ce qui se traduirait par une perte de 402 milliards de dollars en PIB réel sur dix ans. Les investissements nationaux, notamment dans les infrastructures et les machines, reculeraient, tandis que le pays compterait 163 000 emplois de moins par année en moyenne. On constaterait un fléchissement des salaires, ce qui freinerait la consommation intérieure et réduirait le pouvoir d’achat des ménages. Les effets se feraient sentir de façon disproportionnée au cours des premières années, alors que bon nombre d’entreprises canadiennes se retrouveraient immédiatement en situation de désavantage concurrentiel.

Les secteurs dont les exportations représentent la plus grande part des ventes totales seraient les plus durement touchés. Le secteur manufacturier est particulièrement vulnérable. D’ici 2036, par rapport au scénario de référence au 1^er juillet, le PIB réel serait inférieur de 28 % dans le secteur des véhicules automobiles et des pièces, de 21 % dans celui des produits électroniques, des machines et du matériel, de 20 % dans celui des produits en caoutchouc et en plastique, et de 13 % dans celui des produits chimiques.

Dans ce scénario, le secteur pétrolier et gazier n’est pas à l’abri. À mesure que les relations se détériorent, le modèle suppose que la principale catégorie d’exportations du Canada serait assujettie au droit de douane mondial de 10 % déjà appliqué par les États-Unis, tout comme les autres secteurs qui ne seraient plus protégés par les exemptions de l’ACEUM. Cela entraînerait une baisse des exportations de pétrole et de gaz vers les États-Unis de 11 % et de 30 %, respectivement, par rapport au scénario de référence. Ces pertes pourraient être en partie atténuées par une hausse des ventes sur le marché intérieur, à mesure que le secteur canadien s’adapte et augmente ses exportations vers de nouveaux marchés. Toutefois, cette atténuation des pertes nécessiterait davantage d’investissements dans la production et les infrastructures, et repose sur l’hypothèse que la demande mondiale demeure élevée. Malgré tout, le résultat net serait un PIB réel inférieur de 0,4 % dans le secteur pétrolier et de 0,9 % dans le secteur du gaz naturel d’ici 2036⁹. Si le premier scénario démontre clairement que les dommages cumulatifs découlant de l’effondrement des accords commerciaux préférentiels avec les États-Unis seraient considérables, les répercussions ne seraient pas catastrophiques.

Avant même que des mesures soient prises pour diversifier notre portefeuille commercial, une partie des pertes attribuables à la diminution des échanges avec les États-Unis serait atténuée par la réaffectation naturelle des ressources qui s’opère au sein des économies lorsqu’elles subissent des chocs. Par exemple, les exportations canadiennes vers les États-Unis devraient être inférieures d’environ 21 % en 2036 à celles du scénario de référence, alors que les exportations totales du Canada à l’échelle mondiale ne diminueraient que d’environ 10,5 %, soit deux fois moins. Cela s’explique par le fait que l’offre excédentaire de certains produits canadiens auparavant destinés au marché américain exercerait une pression à la baisse sur les prix, ce qui aurait pour effet d’accroître la demande sur le marché intérieur et sur d’autres marchés. Parallèlement, le protectionnisme américain ferait grimper les coûts de production aux États-Unis, améliorant ainsi la position concurrentielle du Canada, et lui permettant de gagner, pour certains produits, des parts de marché mondiales aux dépens des États-Unis.

Deuxième scénario : diversification accélérée 

Selon le « scénario le plus favorable » du Centre pour l’avenir du Canada, le Canada conserve l’ensemble de ses accords de libre-échange actuels et réussit à conclure de nouveaux accords avec des partenaires commerciaux partout dans le monde. Ce scénario suppose que l’ACEUM demeure officiellement en vigueur, tout en étant soumis aux pressions tarifaires accrues qui avaient déjà commencé à se manifester dans le cadre du scénario de référence au 1er juillet 2026. Ce second scénario vise à vérifier le potentiel de la diversification en déterminant dans quelle mesure le Canada pourrait réorienter ses exportations vulnérables en renforçant ses relations existantes et en nouant de nouvelles relations ailleurs dans le monde. Selon ce modèle, bien qu’encourageants, les gains découlant de la diversification des exportations seraient moins importants que les conséquences de la disparition des conditions commerciales préférentielles avec les États-Unis envisagée dans le premier scénario. 

La recherche d’un meilleur accès aux marchés mondiaux se traduirait par une croissance de 0,6 % du PIB réel en 2036 par rapport au scénario de référence, ce qui représenterait un gain cumulatif de 141 milliards de dollars du PIB réel et la création de près de 53 000 emplois par année en moyenne au cours de la décennie, soit le tiers du nombre d’emplois perdus dans le premier scénario.

Bien entendu, les possibilités de diversification varient selon les secteurs; certains d’entre eux sont plus tributaires de la demande américaine et des chaînes d’approvisionnement transfrontalières, sans disposer de solutions de rechange immédiates. Pour les décideurs, la question centrale n’est donc pas de savoir si le Canada devrait diversifier ses échanges, mais plutôt de déterminer où cette diversification sera la plus marquante et à quel point elle peut changer la donne.

Dans le scénario le plus favorable, les gains les plus importants à l’exportation se concentrent naturellement dans les secteurs où le Canada est déjà bien implanté et dans les marchés où il est actuellement désavantagé par des droits de douane relativement élevés. 

L’agriculture (cultures agricoles, production animale et transformation alimentaire) est l’un des secteurs qui présentent le plus fort potentiel de croissance au pays, surtout si l’accès aux marchés chinois et indien s’améliore. Selon notre modèle¹⁰, en 2036, les exportations de produits issus des cultures agricoles vers les marchés hors États-Unis seraient supérieures de 4 milliards de dollars par rapport au statu quo, tandis que les exportations du secteur de la transformation alimentaire seraient supérieures de 16 milliards de dollars.

Le secteur de la fabrication de produits électroniques, de machines et de matériel offre également de bonnes perspectives de croissance, alors que les exportations vers les marchés autres que les États-Unis augmenteraient de 3 milliards de dollars et que son PIB réel serait supérieur de 5 % en 2036 par rapport au scénario de référence. D’ici 2036, les exportations de véhicules et de pièces automobiles vers des marchés hors États-Unis augmenteraient de 1,1 milliard de dollars et le PIB réel du secteur progresserait de 3 % par rapport au scénario de référence. Les exportations des secteurs de la fabrication de matériel de transport et de la fabrication de produits chimiques devraient augmenter d’environ 1 milliard de dollars dans les deux cas, ce qui représente une croissance de 4 % et de 3 % du PIB réel, respectivement.

Les retombées nettes cumulées de ces secteurs porteurs, bien que nettement positives, demeurent relativement modestes. Même si le Canada parvenait à conclure des accords de libre-échange avec le reste du monde et que les droits de douane appliqués dans ses échanges avec les États-Unis demeuraient au niveau du scénario de référence, l’effet cumulatif sur le PIB réel se limiterait à un gain de 0,6 %, soit environ 141 milliards de dollars, d’ici 2036.

Cette approche n’élimine pas la nécessité d’améliorer l’accès aux marchés lorsque cela est possible, mais donne à penser que, pour vraiment prospérer, le Canada ne doit pas se contenter de nouveaux débouchés pour ses produits existants. Il doit également miser davantage sur des politiques qui favorisent une plus grande autosuffisance, conformément à la troisième option, en réduisant les obstacles au commerce intérieur et en développant de nouveaux domaines de spécialisation au pays qui lui permettront de tirer son épingle du jeu sur les marchés mondiaux.

Nouveaux marchés, nouvelle stratégie de produits

Animé par un sentiment d’urgence croissant, le gouvernement canadien intensifie ses efforts pour trouver de nouvelles occasions d’investissements industriels.

Les plans visant à accroître considérablement les dépenses publiques consacrées à la défense prévoient notamment l’affectation de plusieurs milliards de dollars à une stratégie industrielle de défense exhaustive¹¹. Sur le plan commercial, l’objectif est d’augmenter les exportations en matière de défense de 50 % au cours des dix prochaines années¹². Il appert que des entreprises canadiennes du secteur de la défense envisagent déjà la possibilité d’utiliser des installations de fabrication automobile hors service¹³ pour accroître plus rapidement leur propre production. Ce genre de réorientation deviendrait d’autant plus importante si les États-Unis mettent à exécution leur intention d’imposer au secteur automobile des droits de douane de 50 % en janvier 2027.

Le Bureau des grands projets a commencé à soutenir au pays des investissements destinés à améliorer la capacité et la qualité des infrastructures d’exportation, ce qui permettra au Canada de mieux vendre ses produits existants et nouveaux sur des marchés plus éloignés. Parmi ces secteurs, celui des minéraux critiques est le plus souvent cité. En effet, le Canada dispose d’importants gisements et la demande mondiale devrait augmenter considérablement au cours de la prochaine décennie. Le raffinage à valeur ajoutée de ces minéraux, une capacité industrielle fortement concentrée en Chine, figure également à l’ordre du jour. Au moyen de six alliances pour la main-d’œuvre axées sur un secteu¹⁴, le gouvernement souhaite rehausser les compétences des travailleurs touchés par les bouleversements afin qu’ils puissent se réorienter vers des domaines prioritaires jugés essentiels à la croissance économique future. Mais encore faut-il financer et réaliser ces projets.

Dès son arrivée au pouvoir, le gouvernement Carney a manifesté un engagement ferme à faire progresser à la fois ce qu’il appelle le secteur de l’énergie propre et celui de l’énergie conventionnelle. En août, il a annoncé ce qui, selon lui, représente le plus important investissement énergétique de l’histoire de l’Amérique du Nord, sur la côte est du Canada¹⁵. Entre autres, l’approvisionnement abondant en énergie propre permettra à la fosse du Labrador, riche en minerai de fer d’une grande pureté, de conférer au Canada un avantage concurrentiel dans la production d’acier vert¹⁶. Cela pourrait donner naissance à un nouveau secteur susceptible de tirer profit de l’évolution de la demande sur les marchés. La forte présence du Canada dans le domaine des technologies nucléaires pourrait également créer une autre source d’exportation lucrative, tout en permettant de répondre à l’essor fulgurant des besoins énergétiques de l’IA. Tous ces domaines offrent des possibilités prometteuses d’élargir le portefeuille d’exportation du Canada. Si les gouvernements peuvent contribuer à créer des conditions propices pour inciter les entreprises canadiennes à innover en développant des produits à valeur ajoutée et à rivaliser dans des segments plus rémunérateurs du marché mondial, au bout du compte, cela dépendra de la volonté et du savoir-faire des producteurs. 

Réduction des obstacles au commerce intérieur

Enfin, pour vraiment prospérer, le Canada doit aussi changer sa façon de faire des affaires au pays. Même si nous ne pouvons pas nécessairement éliminer les droits de douane imposés par les États-Unis, nous pouvons assurément lever nos propres obstacles au commerce intérieur.

Des recherches antérieures menées par Deloitte Canada¹⁷ ont révélé que la part des exportations interprovinciales dans l’économie canadienne est demeurée pratiquement inchangée depuis plus de 30 ans. En 2023, elles représentaient 18,1 %¹⁸ du PIB, ce qui est nettement en deçà de la contribution au PIB découlant du commerce avec les États-Unis. Dans les années 1970, ces pourcentages étaient essentiellement inversés. Si le Canada doit composer avec des droits de douane américains et cherche à les compenser par des gains économiques, il peut commencer par miser sur son propre marché. Selon l’analyse de Deloitte réalisée en 2025, l’élimination progressive des obstacles au commerce interprovincial sur une période de cinq ans générerait 881 milliards de dollars de plus en production économique d’ici 2040, soit une hausse de 2,4 % du PIB, et créerait 133 000 emplois¹⁹. Même si seulement la moitié de ces gains se concrétisait, cela suffirait à effacer presque entièrement les pertes de PIB associées au scénario défavorable.

Là encore, il existe un précédent historique qui remonte aux origines mêmes du Canada en tant que nation souveraine.

En 1854, les États-Unis et l’Amérique du Nord britannique ont conclu le Traité de réciprocité, premier accord bilatéral de libre-échange entre ce qui deviendrait le Canada et son voisin du Sud²⁰. L’accord a instauré le libre-échange pour diverses catégories de produits que l’on appelait alors des « produits naturels » et a accordé aux pêcheurs des deux côtés de la frontière un accès réciproque aux eaux côtières. Les États-Unis ont mis fin à l’accord en 1866, une décision qui a renforcé les arguments en faveur de la Confédération comme moyen de créer une économie intérieure unifiée de plus grande envergure, capable de résister aux pressions extérieures et de saisir les occasions à l’échelle internationale.

Depuis, les efforts du Canada pour resserrer ses liens commerciaux avec les États-Unis ont évolué en dents de scie. Même si l’Accord de libre-échange Canada–États-Unis de 1989, remplacé en 1994 par l’Accord de libre-échange nord-américain, puis par l’ACEUM, a procuré de solides gains au Canada, l’adhésion au libre-échange à l’échelle du continent a fluctué au fil du temps des deux côtés de la frontière.

La leçon à en tirer, à laquelle nous avons parfois adhéré sans trop de conviction, c’est que le continentalisme est – ou était – la voie de la moindre résistance, mais que la diversification demeure néanmoins le meilleur moyen de réduire la dépendance et la vulnérabilité découlant du fait que les trois quarts des exportations sont destinées à un seul marché. À l’instar des gestionnaires de portefeuille, les pays cherchent à se prémunir contre les risques, surtout en période de vive concurrence mondiale entre les plus grandes puissances. 

En 1972, l’échec de la troisième option était notamment attribué à l’inertie culturelle, aux divisions régionales et aux marchés mondiaux encore relativement peu développés. Aujourd’hui, le choc subi par le Canada lui a fait prendre pleinement conscience de sa vulnérabilité, qui tient à l’une des plus fortes dépendances envers un seul marché parmi les grandes économies. 

Les chiffres sont éloquents. La poursuite de la détérioration des relations commerciales avec ce marché aurait de lourdes conséquences sur notre économie, sans toutefois lui causer de dommages irréparables. Mais le choc et les ajustements nécessaires seront considérables. La diversification contribue à combler l’écart, mais elle prend du temps et ne suffit pas à le résorber complètement. Le développement de nouveaux secteurs d’exportation permet d’élargir les horizons. Bien sûr, la meilleure solution consiste à préserver l’accès au marché américain, tout en diversifiant les débouchés et la gamme de produits d’exportation.

Mais le Canada devra composer au mieux de ses capacités avec la situation qui lui a été imposée. Or, cette voie rappelle beaucoup la stratégie de la troisième option, en grande partie délaissée il y a plus d’un demi-siècle.