Regionalna pomoc inwestycyjna w Polsce oczami Komisji Europejskiej

Regionalna pomoc inwestycyjna, dostępna w Polsce w formie zwolnienia podatkowego i dotacji ze środków krajowych i Unii Europejskiej, stanowi jeden z najpopularniejszych rodzajów pomocy publicznej. Udzielana jest ona co do zasady w oparciu o przepisy Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (dalej: „Rozporządzenie 651/2014”) i zazwyczaj w proces ten zaangażowane są wyłącznie organy krajowe.

Możliwa jest jednak sytuacja, w której udzielana w Polsce regionalna pomoc inwestycyjna będzie przedmiotem oceny Komisji Europejskiej z uwagi na notyfikację pomocy przez władze krajowe, jak również konieczność rozstrzygnięcia złożonych skarg.

Bez względu na przyczynę zaangażowania Komisji warto zwrócić uwagę na decyzje, które organ ten wydaje jako podsumowanie przeprowadzonej oceny. Dostarczają one bowiem cennych wskazówek w zakresie prawidłowego stosowania prawa pomocy publicznej.

Korzystanie z różnych instrumentów wsparcia a efekt zachęty

Przedsiębiorcy często ubiegają się o wsparcie projektów inwestycyjnych z różnych źródeł pomocy publicznej, dla których spełniony musi być tzw. efekt zachęty. W tym zakresie problematyczna okazała się interpretacja przepisów Rozporządzenia 651/2014 w celu oceny, kiedy przedsiębiorca może rozpocząć realizację projektu bez naruszenia tego warunku uzyskania pomocy publicznej. Praktyka Komisji Europejskiej, w tym przywołana poniżej decyzje, wskazują bowiem, że niektórzy przedsiębiorcy rozpoczęli realizację projektu inwestycyjnego w trakcie procesu wnioskowania o wsparcie z różnych instrumentów wsparcia.

Odpowiedzi na pytanie, czy kluczowe jest złożenie pierwszego, czy ostatniego wniosku o pomoc udzieliła Komisja Europejska w decyzji z 28 stycznia 2019 r. w sprawie SA.47662 dotyczącej pomocy publicznej dla spółki LG Chem Wrocław Energy Sp. z o.o., w której uznała, że przedsiębiorca powinien wstrzymać się z rozpoczęciem realizacji projektu do momentu złożenia ostatniego wniosku o wsparcie. Dopiero zatem w tym momencie podjęcie działań związanych z projektem nie spotka się z negatywnymi konsekwencjami. 

Moment udzielenia pomocy

Istotne z punktu widzenia prawa pomocy publicznej jest poprawne określenie dnia udzielenia pomocy, ponieważ to na ten moment weryfikowane są warunki uzyskania wsparcia takie, jak status i sytuacja finansowa przedsiębiorstwa czy limit wsparcia w kontekście reguł kumulacji pomocy. Tymczasem zagadnienie to budziło szereg wątpliwości w przypadku zwolnień podatkowych przyznawanych na podstawie zezwolenia czy Decyzji o wsparciu przez zarządzających specjalnymi strefami ekonomicznymi.

Przepisy Ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej wskazywały, że za dzień udzielenia pomocy należy uznać dzień w którym wnioskodawca uzyskał decyzję zezwalającą na korzystanie ze zwolnienia podatkowego. Z kolei praktyka, zwłaszcza organów podatkowych, sugerowała, że dopiero w momencie złożenia zeznania podatkowego możliwe jest określenie rzeczywistej kwoty pomocy, zatem to ten dzień należy uznać za dzień udzielenia pomocy.

Odpowiedź na pojawiające się wątpliwości zawarta została w decyzji Komisji z 11 sierpnia 2020 r. w sprawie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie SA.53903 dotyczącej pomocy publicznej na rzecz spółki LG Chem 2. Komisja stwierdziła w niej, że pomoc publiczna w formie zwolnienia podatkowego powinna być uważana za przyznaną w całości w dniu wydania decyzji przez właściwy organ administracji. To ten moment, a nie moment złożenia deklaracji podatkowych za poszczególne lata podatkowe, powinien być traktowany jako dzień uzyskania pomocy.

Należyta staranność przedsiębiorców korzystających z pomocy publicznej

Praktyka decyzyjna Komisji pozwoliła zrozumieć, jakiego standardu staranności oczekuje ten organ od przedsiębiorców ubiegających się o pomoc publiczną. Specyfika prawa pomocy publicznej powoduje bowiem, że stosowanie się przez przedsiębiorców do wytycznych organów krajowych nie korzysta z ochrony prawnej - przedsiębiorcy nie mogą zatem uchylić się od konsekwencji błędów organów krajowych wskazując, że działali w zaufaniu do organów władzy publicznej. Z perspektywy prawa unijnego błędy w zakresie stosowania przepisów prawa pomocy publicznej obciążają także przedsiębiorców, dlatego ich obowiązkiem jest podejmowanie działań nakierowanych na uzyskanie pewności, że pomoc publiczna została udzielona zgodnie z przepisami.

W decyzji z 23 stycznia 2025 r. w sprawie SA.38330 w sprawie pomocy publicznej na rzecz PCC MCAA Sp. z o.o. Komisja uznała, że standard staranności jest tak wysoki, że wymaga od przedsiębiorców weryfikacji wszystkich warunków z Rozporządzenia 651/2014, w tym także tych, które dotyczą w sposób bezpośredni wyłącznie organów przyznających pomoc. W przywołanej sprawie organy publiczne nie poinformowały Komisji o zmianach w programach pomocowych (nowelizacji rozporządzenia określającego warunki udzielania pomocy publicznej). W efekcie Komisja uznała, że taka zmieniona wersja rozporządzenia nie jest objęta przepisami Rozporządzenia 651/2014 i nie może stanowić podstawy legalnej pomocy publicznej, co może prowadzić nawet do obowiązku jej zwrotu.

Z perspektywy Komisji nie ma znaczenia fakt, czy warunek określony w odpowiednich przepisach jest adresowany do przedsiębiorcy, czy też do organów krajowych – podmiot wnioskujący o pomoc publiczną powinien dokonać analizy zgodności procesu przyznawania pomocy w oparciu o wszystkie przepisy Rozporządzenia 651/2014, które dotyczą jego inwestycji, w tym także tych które są adresowane wyłącznie do organów krajowych i dotyczą obowiązków sprawozdawczo-informacyjnych (pozostających całkowicie poza kontrolą beneficjenta wsparcia).

Popularność i powszechność stosowania regionalnej pomocy inwestycyjnej w Polsce jako podstawy udzielania pomocy publicznej nie oznacza, że ten obszar prawa pomocy publicznej jest wolny od wątpliwości. Odpowiedzi na część dostarcza praktyka decyzyjna Komisji Europejskiej. To stanowisko zajęte przez ten organ determinuje dalszy sposób postępowania organów krajowych i wpływa na ich podejście do poszczególnych zagadnień. Z perspektywy przedsiębiorców istotne jest zwracanie uwagi na praktykę Komisji w polskich sprawach pomocowych, co ograniczyć może ryzyko naruszenia prawa pomocy publicznej, czego konsekwencją może być nawet zwrot pozyskanej pomocy publicznej.