Budget fédéral de 2025

Introduction

Le mardi 4 novembre, François-Philippe Champagne, ministre des Finances, a présenté aux Canadiens et aux Canadiennes le premier budget du gouvernement Carney; ce budget marque une transition, et le gouvernement mettra dorénavant l’accent sur l’accroissement des investissements dans l’économie canadienne. Présenté dans un contexte géopolitique changeant et à une période où les relations entre le Canada et les États-Unis sont profondément perturbées, ce budget vise à tracer un nouveau parcours de croissance et d’investissement au Canada. 

Dans notre analyse, nous examinons l’approche économique et fiscale du
gouvernement, son plan visant à renforcer l’économie canadienne, ses
investissements dans la défense et sa vision en matière de réduction des
dépenses. Nous concluons par une revue de cinq grandes étapes que le
gouvernement entreprendra au cours des mois à venir.

Dans l’ensemble, le budget représente un changement d’orientation important par rapport à la dernière décennie de gouvernance libérale; il favorise en effet l’investissement plutôt que les dépenses d’exploitation dans le but de soutenir la croissance. Des doutes subsistent quant aux mesures annoncées dans le budget 2025 : ces mesures seront-elles suffisamment audacieuses pour donner au gouvernement les moyens de ses ambitions? La mise en œuvre des changements prévus nécessitera un leadership décisif, des ressources suffisantes et un engagement résolu de la part du secteur des affaires et de la communauté des politiques.

Analyse économique et fiscale

Voici la réponse à la question qui brûle toutes les lèvres : le déficit s’élèvera à 78 milliards de dollars, ou 2,5 % du PIB; on prévoit toutefois qu’il diminuera pour atteindre 56,6 milliards de dollars d’ici 2030. Dans un contexte d’incertitude commerciale persistante, le budget du gouvernement fédéral suppose que la croissance économique demeurera faible en 2026, le PIB devant augmenter de 1,2 %, ce qui n’a guère changé par rapport au gain de 1,1 % prévu pour 2025. On prévoit que la croissance économique s’accélérera de façon plus convaincante à partir de 2027 pour s’établir à environ 2 % en moyenne, stimulée par les dépenses d’investissement du gouvernement et par la reprise de l’investissement privé.

Le budget présente un plan ambitieux qui prévoit une augmentation considérable des dépenses afin de contrer l’intensification du protectionnisme américain. Il prévoit ainsi de nouvelles dépenses chiffrées à 230 milliards de dollars au cours des cinq prochaines années, contrebalancées en partie par des épargnes prévues totalisant 60 milliards de dollars, résultant de l’examen exhaustif des dépenses du gouvernement. Dans l’ensemble, les dépenses de programmes devraient augmenter en moyenne de 3 % par année entre 2024-2025 et 2029-2030.

Compte tenu des nouvelles dépenses prévues s’élevant à plusieurs dizaines de milliards de dollars, il n’est pas surprenant que le gouvernement fédéral envisage des déficits plus importants. L’énoncé économique de l’automne 2024 prévoyait un déficit budgétaire de 42,2 milliards de dollars pour l’exercice en cours. Le budget de 2025 prévoit maintenant un déficit de 78,3 milliards de dollars, avec des déficits supérieurs à 50 milliards de dollars pour les cinq prochaines années. Une partie de cette érosion est attribuable à des conditions économiques qui ont empiré depuis l’année dernière, mais la majeure partie est liée aux nouvelles dépenses. Dans l’ensemble, les déficits plus élevés se traduisent par l’accroissement de la dette. Par conséquent, les frais de service de la dette en pourcentage des revenus fédéraux devraient augmenter, passant de 10,5 % au dernier exercice à 13 % d’ici 2029-2030. Bien que cette tendance ne soit pas optimale, la situation financière du Canada demeure gérable. La dette du gouvernement fédéral par rapport à la taille de l’économie demeure la plus basse parmi les pays membres du G7, et les charges d’intérêt, bien que plus élevées que celles des dernières années, restent résolument en deçà des sommets historiques.

Néanmoins, compte tenu de l’augmentation des dépenses et des déficits, le gouvernement fédéral a une fois de plus modifié sa cible budgétaire. Cette dernière est une cible établie par le gouvernement afin de rassurer les marchés, les agences de notation et le public quant au fait que les finances publiques sont gérées de manière responsable. Dans les récents budgets, le gouvernement fédéral s’était engagé à réduire le ratio de la dette au PIB au fil du temps et avait fixé à 1 % le ratio cible du déficit au PIB. Cet objectif a été abandonné, et le gouvernement s’engage maintenant à réduire au fil du temps le ratio du déficit au PIB actuellement établi à 2,5 % et à équilibrer le budget d’exploitation d’ici 2028-2029. Il convient toutefois de noter que la nouvelle classification des dépenses non liées à l’exploitation dans le budget d’investissement est large et comprend de nombreuses catégories qui étaient auparavant incluses dans le budget d’exploitation, comme les incitatifs fiscaux aux sociétés. Dans l’ensemble, le ratio de la dette fédérale au PIB devrait passer à 43,1 %, comparativement à 41,2 % à l’heure actuelle, mais ce ratio reste inférieur au dernier pic observé en 2020-2021.

L’ambition de bâtir face aux réalités de la mise en œuvre

Le budget de 2025 est fondé sur une vision qui consiste à bâtir plus rapidement et à plus grande échelle. Les investissements d’infrastructure prévus par le gouvernement fédéral devraient atteindre 115,2 milliards de dollars au cours des cinq prochaines années.

Le budget prévoit une somme de 213,8 millions de dollars sur cinq ans pour le Bureau des grands projets (BGP), et ajoute à son mandat l’examen et la réforme des processus réglementaires, la coordination du financement du secteur privé, la collaboration avec les provinces et les territoires, et l’accélération de projets d’édification de la nation au Canada.

Le budget appuie la participation des Premières Nations, des Métis et des Inuit aux consultations de la Couronne par l’intermédiaire de l’initiative fédérale sur la consultation, et propose 10,1 millions de dollars sur trois ans. Cependant, malgré les demandes des Premières Nations, aucun nouvel investissement lié au programme de garantie de prêts pour les Autochtones n’a été annoncé.

Le budget promet d’injecter 10 milliards de dollars dans la Banque de l’infrastructure du Canada (BIC) afin d’accroître son financement total à 45 milliards de dollars. Le gouvernement s’engage également à élargir le mandat de la BIC afin qu’elle puisse investir dans les projets d’infrastructure soumis au BGP, peu importe le secteur et la catégorie d’actifs. En mettant l’accent sur le logement et l’accès à l’eau propre, la BIC augmenterait ses cibles d’investissement liées à l’infrastructure autochtone d’au moins 2 milliards de dollars.

Le budget de 2025 annonce la création du Fonds pour des communautés fortes, un investissement de 51 milliards de dollars sur 10 ans, suivi d’un financement continu supplémentaire annuel de 3 milliards de dollars. Axé sur la croissance économique, la création d’emplois et le développement inclusif, ce fonds a pour but d’habiliter les provinces, les territoires et les municipalités à bâtir des collectivités prêtes pour l’avenir.

Le budget de 2025 fait d’importants investissements dans l’infrastructure, mais ne prévoit pas de mesures à l’égard de la pénurie de main-d’œuvre dans le secteur de la construction, un obstacle important aux projets de construction rapide et à grande échelle prévus. En ce qui concerne le logement, malgré la faible performance du pays relativement à son objectif de doubler la construction de logements, le budget de 2025 offre peu de choses au-delà des mesures annoncées précédemment. D’importants défis continuent d’entraver la collaboration avec les provinces, les territoires et les partenaires autochtones pour atteindre ces objectifs de construction. Il faudra également s’assurer que le Bureau des grands projets et Maisons Canada ont la capacité opérationnelle nécessaire pour s’acquitter de leurs mandats ambitieux. Tant que ces problèmes ne seront pas réglés, le programme de construction du Canada risque de ne pas tenir sa promesse de transformation.

Investir dans les catalyseurs de la productivité et de la croissance

Le budget fédéral de 2025 est d’abord et avant tout axé sur les investissements stratégiques.

Sur le plan de la compétitivité, le budget donne un aperçu prospectif du développement des secteurs canadiens de l’énergie et des ressources, notamment grâce à la nouvelle stratégie de compétitivité climatique du Canada. Dans le cadre de cette stratégie, le gouvernement réaffirme ses engagements à soutenir les technologies propres, tout en ouvrant la voie à un relâchement des tensions entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et l’industrie à l’égard de l’approche du Canada pour favoriser la croissance du secteur des ressources et atteindre ses cibles climatiques. Il propose des incitatifs fiscaux et la mise en œuvre de changements réglementaires qui sont exigés depuis longtemps, notamment l’élimination du plafond sur les émissions appliqué par le gouvernement fédéral en échange d’engagements à long terme à l’égard de la tarification du carbone industriel et des cibles de carboneutralité. Le budget déploie de nouveau des déductions fiscales accélérées pour les usines de gaz naturel liquéfié (GNL), tout en rehaussant les cibles climatiques pour se qualifier à ces mesures et en mettant l’accent sur le potentiel des minéraux critiques au Canada grâce à des investissements de plus de 2 milliards de dollars.

Sur le plan des talents, le budget promet l’amélioration de la compétitivité mondiale du Canada grâce au déploiement d’une Stratégie internationale d’attraction de talents et d’un plan d’action de 1,7 milliard de dollars. Il promet également de réorienter l’immigration canadienne afin de répondre aux besoins en matière de talents d’industries clés, et d’améliorer la reconnaissance des titres de compétences étrangers pour soutenir ces industries.

Le budget promet 1,3 milliard de dollars sur cinq ans pour soutenir une infrastructure souveraine pour l’IA et l’informatique quantique au Canada. En outre, il propose des mesures pour rehausser les droits de propriété intellectuelle canadiens et les incitatifs fiscaux pour la recherche scientifique et le développement expérimental.

Ces efforts sont soutenus par des politiques conçues pour faire du Canada un environnement plus concurrentiel sur le plan des investissements, y compris la superdéduction à la productivité, qui met en œuvre les cinq mesures annoncées précédemment pour soutenir les investissements dans le secteur privé, une passation en charges immédiate pour les bâtiments de fabrication ou de transformation, et une déduction pour amortissement accéléré au titre des installations de gaz naturel liquéfié à faible émission de carbone, ainsi que 1,75 milliard de dollars pour soutenir les entreprises à croissance élevée.

Le budget de 2025 met l’accent davantage sur les investissements, ce qui représente un changement important de la part du gouvernement du Canada et une occasion importante pour les entreprises de collaborer avec le gouvernement. Il va sans dire que concrétiser cette ambition nécessitera beaucoup de travail. Sur le plan des ressources et du climat, des questions importantes doivent encore être traitées sur les obstacles réglementaires à l’égard de l’extraction des ressources. À l’avenir, la stratégie d’IA, les initiatives d’acquisition des talents et les plans de mise en œuvre du Canada devront faire l’objet de précisions pour réaliser leur plein potentiel. En omettant l’engagement du programme libéral de procéder à un examen par des experts du système d’imposition des sociétés, le budget de 2025 rate une occasion importante de stimuler davantage la productivité et la compétitivité.

Renforcement de l’offre nationale, expansion des marchés mondiaux

Confronté à la déstabilisation de sa relation avec son principal partenaire commercial, les États-Unis, le gouvernement a déterminé qu’il était urgent de diversifier les relations commerciales du Canada, tout en protégeant les industries nationales les plus touchées.

Pour atténuer les répercussions des droits de douane américains, le budget a réaffirmé l’engagement du gouvernement envers le Fonds de réponse stratégique de 5 milliards de dollars qui fournit un soutien aux secteurs touchés, ainsi que la mise en œuvre d’un programme de requalification professionnelle pour les travailleurs et la modification du régime d’assurance-emploi. Il lance également une nouvelle politique « Achetez canadien », qui oblige les organismes fédéraux et d’État à accorder la priorité aux fournisseurs canadiens pour soutenir le marché intérieur. Un nouveau Programme d’approvisionnement auprès des petites et moyennes entreprises aidera également les petites entreprises à obtenir des contrats du gouvernement fédéral.

Le gouvernement a également énoncé l’objectif de doubler le commerce avec des pays autres que les États-Unis au cours de la prochaine décennie, visant à générer 300 milliards de dollars pour l’économie canadienne. Pour atteindre cet objectif, le budget de 2025 investit 5 milliards de dollars sur sept ans dans le Fonds pour la diversification des corridors commerciaux et 1 milliard de dollars sur quatre ans dans un Fonds d’infrastructure pour l’Arctique.

Dans le budget de 2025, le gouvernement annonce son intention d’accroître de 25 milliards de dollars d’ici 2030 le total des activités commerciales facilitées par Exportation et développement Canada, et met l’accent sur le renforcement des liens avec la région de l’Indo-Pacifique et l’Europe, en faisant la promotion des exportations dans des industries comme les minéraux critiques et l’agriculture.

Les entreprises sont favorables à des investissements dans les infrastructures commerciales et à une politique commerciale de plus en plus axée sur les régions et les industries à potentiel élevé qui sont susceptibles de générer un rendement du capital investi. Le gouvernement et les partenaires en matière d’infrastructure devront assurer un rendement uniforme et amélioré des ports du Canada et d’autres infrastructures commerciales clés.

Protection de la souveraineté

Un des thèmes centraux du budget de 2025 est d’investir dans la défense pour protéger la souveraineté du Canada et son partenariat en matière de sécurité avec les États-Unis, tout en renforçant ses relations en matière de sécurité avec ses autres alliés les plus proches.

Le budget propose d’investir 81,8 milliards de dollars sur cinq ans selon la comptabilité de caisse dans les Forces armées canadiennes. Ce montant comprend une somme de 10,9 milliards de dollars qui servira à mettre en place une infrastructure numérique essentielle, notamment des systèmes de défense de prochaine génération et de cyberdéfense. Le gouvernement réaffirme ainsi son engagement à atteindre la cible de 2 % du PIB en dépenses de défense de l’OTAN cette année, et la cible de 5 % de l’OTAN pour 2035, sans préciser les engagements financiers au-delà de 2030 pour atteindre cet objectif.

Le budget de 2025 prévoit notamment le lancement de la Stratégie industrielle de défense du Canada de 6,6 milliards de dollars, qui vise à relier l’augmentation des dépenses de défense à la croissance de l’industrie canadienne de la défense, et la mise sur pied de la nouvelle Agence de l’investissement pour la défense, conçue pour accélérer et améliorer l’approvisionnement en matière de défense.

Ces stratégies comportent toutes leur lot de défis qui devront être relevés dans le domaine de la défense, mais elles représentent aussi des occasions importantes pour les entreprises et les parties prenantes de collaborer avec le gouvernement.

Réduire les coûts, augmenter les résultats

Le gouvernement s’engage à limiter ses dépenses afin d’augmenter ses investissements. Son examen exhaustif des dépenses vise à réduire les dépenses inefficaces et à transformer les activités gouvernementales et la fonction publique.

Dans le cadre de cet examen, le gouvernement s’attend à réaliser des économies annuelles de 13 milliards de dollars d’ici 2028-2029, ce qui représente environ 2,4 % d’économies sur un budget de près de 550 milliards de dollars. Jusqu’à présent, la réduction des dépenses est bien en deçà de la cible de 15 % pour les dépenses de fonctionnement. Le budget ne précise pas si l’exercice est terminé ou si une nouvelle série de mesures sera envisagée. 

Les principaux éléments du plan comprennent la réduction ou l’élimination des dépenses liées aux programmes jugés inefficaces ou non essentiels, la suppression de 40 000 postes dans la fonction publique (soit environ 10 %) sur une période de quatre ans, ainsi que la diminution de 20 % du recours aux services de consultation au cours des trois prochaines années. Le gouvernement a également annoncé la création du Bureau de la transformation numérique afin de promouvoir l’adoption de l’IA au sein du gouvernement, dans le but d’offrir des services publics plus efficients et rationalisés.

D’importants efforts seront nécessaires pour réaliser ces économies, tout en préservant la qualité des services et en assurant une collaboration harmonieuse avec les syndicats du secteur public. Par ailleurs, étant donné que les économies anticipées sont relativement modestes, des examens supplémentaires ou de nouvelles initiatives d’optimisation pourraient être requis pour permettre au gouvernement de respecter sa nouvelle trajectoire budgétaire, qui privilégie l’investissement par rapport aux dépenses.

Prochaines étapes 

Adopter le budget : en situation minoritaire au Parlement, le gouvernement doit d’abord obtenir l’appui nécessaire à l’adoption de son budget. Avec 169 sièges, les libéraux doivent obtenir jusqu’ à 172 voix. Le départ du député néo-écossais Chris D’Entremont du caucus conservateur le jour du budget et la possibilité d’une éventuelle abstention du NPD lors du vote sur le budget suggèrent que le gouvernement devrait réussir cette première étape.

Exécuter, Exécuter, Exécuter : dans la lignée de la philosophie « Construire, construire, construire » du premier ministre, le budget de 2025 propose un plan directeur pour des investissements importants, parfois complexes, tout en mettant en place de nouveaux organismes pour réaliser ces différents mandats. Toutefois, des réserves subsistent quant à la capacité du gouvernement à répondre à ses ambitions de construction. Pour les entreprises canadiennes et les autres ordres du gouvernement, il existe une occasion importante de collaborer avec le gouvernement fédéral et d’influencer ses décisions alors qu’il s’efforce d’atteindre ses objectifs ambitieux.

Dépenser moins pour investir davantage : l’examen exhaustif des dépenses du gouvernement vise des objectifs relativement modestes : une réduction des dépenses d’environ 13 milliards de dollars d’ici trois ans et une diminution de 10 % de l’effectif de la fonction publique sur quatre ans. Malgré tout, les leaders de la fonction publique devront déployer des efforts considérables pour atteindre ces objectifs, surtout face au défi que représentent les ambitions de construction.

Mettre l’accent sur la relation Canada–États-Unis : le budget de 2025 tient compte d’une réalité marquée par des relations plus difficiles avec les États-Unis. D’ailleurs, les conséquences économiques de la détérioration des relations commerciales entre le Canada et les États-Unis sont indéniables. Le budget de 2025 confirme la position du gouvernement selon laquelle un retour au statu quo antérieur n’est pas envisageable. Néanmoins, travailler à améliorer la stabilité et la prévisibilité des relations, tout en réduisant certains obstacles tarifaires, représente l’une des stratégies les plus porteuses pour améliorer la situation économique du Canada. Nous anticipons que ces efforts continueront de figurer parmi les priorités.

Vers une réforme fiscale majeure : la plateforme électorale libérale de 2025 promettait un examen expert du système d’imposition des sociétés, guidé par les principes d’équité, de transparence, de simplicité, de durabilité et de compétitivité. Si les mesures du budget de 2025 visant à bonifier ou à prolonger les déductions pour amortissement et les crédits d’impôt à l’investissement pour une économie propre sont bienvenues, une réforme fiscale plus large, axée notamment sur la compétitivité et la productivité, représente une occasion importante et encore non exploitée de soutenir l’investissement, l’innovation et la croissance.

Pour en savoir plus sur les mesures fiscales du budget, consultez notre analyse approfondie ici.

Le budget fédéral 2025 : perspectives fiscales, économiques et de politique publique