Plan ogólny jako jedno z wyzwań dla JST w związku z reformą planowania przestrzennego

Nowe wyzwania dla jednostek samorządu terytorialnego (dalej: JST) w kontekście reformy planowania przestrzennego

Wszystkie wskazane w nowelizacji u.p.z.p. etapy procedury wprowadzania planu ogólnego powinny zostać zakończone do końca 2025 r. Wprawdzie nowelizacja u.p.z.p. nie określa wprost terminu, do którego JST muszą uchwalić plan ogólny, jednak dzień 31 grudnia 2025 r. jest terminem wygaśnięcia obowiązujących studiów.

Nie ulega wątpliwości, że jednym z największych wyzwań, które stawia przed JST nowelizacja u.p.z.p., jest właśnie krótki termin obowiązku wprowadzenia planów ogólnych. Trudności w zachowaniu terminu wynikają nie tylko ze względów finansowych, ale także z uwagi na ograniczoną dostępność specjalistów, którzy mogliby taki plan ogólny przygotować. Niestety pomimo tego, zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Rozwoju i Technologii nie jest planowana nowelizacja przepisów w zakresie wydłużenia terminu na sporządzenie planów ogólnych. Termin przygotowania planów ogólnych przez JST jest bowiem związany z wykorzystaniem środków z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności.
 

Praktyczne aspekty dotyczące uchwalania planów ogólnych

Przygotowanie planu ogólnego wymagać będzie od JST znacznego nakładu pracy i funduszy w zakresie określania stref planistycznych czy gminnych standardów urbanistycznych oraz dostępności urbanistycznej, a także ustalania obszarów uzupełnienia zabudowy.

Ponadto, w przeciwieństwie do studium plan ogólny będzie stanowił akt prawa miejscowego. Konsekwencją nadania planowi ogólnemu przymiotu aktu prawa miejscowego jest konieczność jego szerszego uwzględnienia. Ustalenia planu ogólnego stanowić będą podstawę dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz dla decyzji o warunkach zabudowy.

Warto zwrócić uwagę, że nowelizacja u.p.z.p. wprowadziła także wymóg obligatoryjnego przygotowania strategii rozwoju gminy, która jest elementem zarządzania strategicznego rozwojem gminy oraz stanowi punkt odniesienia dla kompleksowego zarządzania polityką przestrzenną. Ustawodawca wprowadzając obligatoryjność przyjęcia takiej strategii wskazał na istnienie zgodności z pozostałymi aktami planowania przestrzennego, które stanowią jej uszczegółowienie. Plan ogólny musi zatem odzwierciedlać przyjętą strategię rozwoju gminy.

Co ważne, JST, które strategii rozwoju gminy aktualnie nie posiadają, muszą opracować ją do dnia 1 stycznia 2026 roku. Te z JST, które nie stworzą strategii rozwoju gminy, ale będą miały plan ogólny, od dnia 1 stycznia 2026 r. nie będą mogły go zmienić, ponieważ kolejne zmiany planu ogólnego będą wymagać uwzględnienia strategii. W praktyce uniemożliwi to uchwalanie planów miejscowych i wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie będzie w przypadku wprowadzenia w JST planu ogólnego, ale posiadania strategii rozwoju gminy, która nie uwzględnia aktualnych przepisów.

Z kolei JST, które nie zdołają uchwalić planu ogólnego do końca 2025 r. i nie wprowadzą strategii rozwoju gminy odpowiadającej znowelizowanym przepisom, nie będą mogły uchwalić planu ogólnego do czasu przyjęcia strategii.
 

Z jakimi problemami zmagają się JST w procedurze uchwalania planów ogólnych?

Istotną trudnością może być dla JST pozyskanie danych przestrzennych będących podstawą ustaleń planu ogólnego. Gmina pracując nad planem ogólnym powinna pracować na danych pozyskanych ze źródeł wskazanych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1916 z późn. zm.). Niestety nadal istnieją ośrodki geodezyjne, których bazy danych są niekompletne.

Istotnym jest także etap składania wniosków do planu ogólnego, a także etap składania uwag do przygotowanego projektu planu ogólnego. JST powinna w miarę możliwości uwzględniać uwagi mieszkańców już w początkowym etapie procedur, przed przygotowaniem projektu planu ogólnego, z uwagi na fakt, że procedura uwzględnienia uwag wymaga ponownego przeprowadzenia niektórych czynności, m.in. ponownych uzgodnień z właściwymi organami. Uwzględnienie uwag mieszkańców jest istotne także w kontekście tego, że zapisy planu ogólnego będą mogły być przedmiotem skarg indywidualnych do sądów administracyjnych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przyjęcie uchwały o planie ogólnym ma miejsce w oparciu o sformalizowaną procedurę, której poszczególne etapy muszą zostać zachowanie. Istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dokładne rozważenie interesów mieszkańców na etapie procedury uchwalania planu może przyczynić się do tego, że mieszkańcy w mniejszym stopniu będą zaskarżać ustalenia planu. Kolejną trudnością dla JST może być to, że ich swoboda w kreowaniu ustaleń planistycznych będzie znacznie graniczona poprzez regulacje wynikające z ustaw oraz rozporządzeń wykonawczych. Wydaje się, że w świetle powyższego tym bardziej istotne jest wykorzystanie przez JST niewielkiego marginesu, który pozwala na uwzględnienie uwag mieszkańców. Podkreślenia wymaga, że w razie kontroli sąd administracyjny będzie poddawał analizie kwestię wyważenia interesów mieszkańców oraz ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego.
 

Problematyczne zagadnienia międzyczasowe

Do dnia utraty mocy obowiązywania studium, w niektórych JST może już obowiązywać plan ogólny, a w innych - obowiązujące może nadal być studium, z kolei w jeszcze innych może nadal być w toku zapoczątkowany proces uchwalania albo zmiany studium. Wątpliwości na gruncie nowelizacji u.p.z.p. pojawiają się także w kontekście dalszego obowiązywania studium w okresie przejściowym, nie tylko z uwagi na rozbudowane przepisy dotyczące okresu przejściowego, ale także ze względu na zróżnicowanie sytuacji, które mogą wystąpić w tym czasie. W odniesieniu do zmiany studium w art. 65 nowelizacji u.p.z.p. wskazano, że do dnia 31 grudnia 2025 roku do studium stosuje się przepisy dotychczasowe. Do procedur uchwalania i opracowywania stadium zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe, jeśli przed dniem wejścia w życie nowelizacji wystąpiono o uzgodnienia i opinie projektu studium lub jego zmiany. Powyższe oznacza, że jeśli wójt, burmistrz czy prezydent miasta w wyżej wskazanym terminie nie przesłał projektu studium do zaopiniowania i uzgodnienia przez inne organy, dalsze prowadzenie postępowania odbywać się powinno w oparciu o przepisy zmienione.
 

Podsumowanie

Należy wskazać, że sprostanie wymogom nowelizacji u.p.z.p. stanowić będzie dla JST nie lada wyzwanie. Podkreślenia wymaga, że termin do dnia 31 grudnia 2025 roku nie dotyczy jedynie uchwalenia planów ogólnych, ale także ich wejścia w życie po ogłoszeniu we właściwym dzienniku urzędowym. Brak planu ogólnego, czy to ze względu na opóźnienie w jego uchwaleniu, czy to ze względu na stwierdzenie nieważności uchwalonego planu ogólnego, będzie mieć konsekwencje w postaci niedopuszczalności wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego czy decyzji o warunkach zabudowy, co może doprowadzić do paraliżu inwestycyjnego na ternie gminy.

Mając na uwadze szereg trudności związanych z uchwaleniem planu ogólnego oraz długotrwałość i złożoność całego procesu, prace w tym zakresie należy rozpocząć jak najszybciej. Podkreślenia przy tym wymaga, że wszelkie ustalenia aktów planowania przestrzennego powinny być wynikiem kompleksowej analizy, dokonanej nie tylko w zakresie ich zgodności z prawem, ale także przy uwzględnieniu interesów właścicieli nieruchomości w możliwe jak największym stopniu. Pamiętać bowiem należy, że działania bądź zaniechania w zakresie tworzenia aktów planowania przestrzennego mogą skutkować także negatywnymi konsekwencjami finansowymi dla JST, w razie ich zaskarżenia przez niezadowolonych mieszkańców.