Błędy w obszarze pomocy publicznej nadal zagrożeniem dla projektów unijnych

Regulacje z obszaru pomocy publicznej cechują się tak dużą złożonością, że nawet praktyka Komisji Europejskiej (Komisja) daleka jest od ideału wewnętrznej spójności. Analiza kilku wskazanych poniżej decyzji Komisji wydanych w odniesieniu do mechanizmów wsparcia wdrożonych przez jednostki samorządu terytorialnego (JST) – zarówno polskie, jak i z innych państw członkowskich – pokazuje, że nawet wydawałoby się oczywiste kwestie nie są wolne od wątpliwości. Rozbieżności ujawniają się już przy ocenie, które z elementów montażu finansowego projektu powinny być traktowane jako pomoc publiczna.
 

Montaż finansowy projektu unijnego

Przed przejściem do analizy wybranych decyzji Komisji warto zasygnalizować, że zgodnie z przepisami regulującymi wydatkowanie środków unijnych, poziom dofinansowania z funduszy polityki spójności nie pokrywa co do zasady 100 % wydatków kwalifikowanych. W efekcie beneficjent, w celu realizacji projektu musi zagwarantować po swojej stronie wkład własny, z którego pokryje zarówno część wydatków kwalifikowanych jak i wydatki niekwalifikowane. Dotyczy to także JST. W efekcie montaż finansowy takiego projektu unijnego będzie przewidywał co najmniej dwa źródła finansowania - środki unijne oraz środki publiczne pochodzące z budżetu JST.
 

Montaż finansowy projektu unijnego z perspektywy praktyki Komisji

Z perspektywy prawa pomocy publicznej ocena dopuszczalności zarysowanego powyżej montażu finansowego wymaga wpierw oceny, które ze źródeł finansowania należy zakwalifikować jako pomoc publiczną. Przesądzenie tej kwestii jest o tyle niezbędne, że odpowiednie przepisy prawa pomocy publicznej często posługują się limitem maksymalnie dopuszczalnej pomocy publicznej, zarówno gdy chodzi o intensywność wsparcia, jak i wartość kwotową. Ustalenie zatem, że za pomoc publiczną należy uznać:

• tylko dofinansowanie ze środków unijnych albo,
• tylko finansowanie z budżetu JST albo,
• oba źródła finansowania,

ma niebagatelne znaczenie przy weryfikacji zgodności planowanego projektu z prawem pomocy publicznej. 

Niestety, jak już zasygnalizowano powyżej, przedmiotowe zagadnienie nie jest przedmiotem spójnego podejścia ze strony Komisji. W praktyce decyzyjnej tego organu można znaleźć decyzje, w których Komisja dokonując oceny występowania a następnie zgodności pomocy publicznej z rynkiem wewnętrznym, ogranicza się wyłącznie do wybranych źródeł finansowania ze środków publicznych.

Pierwszym przykładem takiego podejścia jest decyzja Komisji w sprawie pomocy publicznej jaką Polska udzieliła na rzecz Związku Gmin Fortecznych Twierdza Przemyśl (decyzja z 20 listopada 2012 r. w sprawie SA.34891). Pomimo tego, że w tym przypadku montaż finansowy projektu w całości pochodził ze środków publicznych – od związku międzygminnego Związek Gmin Fortecznych Twierdzy Przemyśl, Gminy Krzywcza i Bircza, z budżetu krajowego oraz dotacji z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (motyw 9 decyzji) – to Komisja uznała za zasoby publiczne jedynie środki finansowe pochodzące z budżetu krajowego oraz z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (motyw 23).

Drugim przykładem decyzji, w której także tylko część środków pochodzących z budżetów organów publicznych została uznana za zasoby publiczne, jest decyzja dotyczący pomocy inwestycyjnej przyznanej przez Holandię na rzecz portu służącego rejsom wycieczkowym w Harlingen (decyzja z 30.11.2016 r. w sprawie SA.44693). W sprawie tej budżet projektu został zapewniony przez dwie jednostki publiczne – prowincję Fryzję oraz Miasto Harlingen (motyw 4). Co ciekawe, w przypadku wkładu wnoszonego przez Miasto Harlingen Komisja uznała za zasoby publiczne jedynie część wkładu. Kwota w wysokości 570.000 EUR nie została uznana za środki publiczne, ponieważ pochodziła z działalności komercyjnej miasta (zob. motyw 4, 22 oraz 35).

Zgoła odmienne podejście do kwalifikacji środków finansowych podmiotów publicznych jako zasobów publicznych (państwowych) przedstawiła Komisja w swoim Zawiadomieniu w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (Dz. Urz. UE C 262 z dnia 19 lipca 2016 r.). W dokumencie tym Komisja jasno i wyraźnie stwierdza, że zasoby państwowe obejmują wszystkie zasoby sektora publicznego, w tym zasoby podmiotów wewnątrzpaństwowych (zdecentralizowanych, sfederowanych, regionalnych lub innych) (motyw 48). Nie ma przy tym dla Komisji znaczenia fakt w jaki sposób sektor publiczny „dorobił się” owych środków finansowych.

Także praktyka decyzyjna Komisji wskazuje, że to pogląd wyrażony w Zawiadomieniu jest tym dominującym. W szeregu decyzji dotyczących polskich JST Komisja jasno wskazała, że:

• kryterium [zasobów publicznych i przypisania środka państwu] jest wyraźnie spełnione w tym przypadku, ponieważ budowa obiektu jest całkowicie finansowana ze środków publicznych (ze środków EFRR i miasta Katowice) (zob. motyw 8 decyzji z 17.07.2013 r. w sprawie SA.35606 (2013/N) – Polska – Międzynarodowe Centrum Kongresowe w Katowicach),
• środek finansowany jest z zasobów państwowych, ponieważ wsparcie będzie pochodziło z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz z budżetu jednostek samorządu terytorialnego (zob. motywy 24 i 49 decyzji z 29.08.2013 r. w sprawie SA.34932 (2012/N) – Polska – Sieć szerokopasmowa w regionie częstochowskim),
• (…) zastrzyki kapitałowe na rzecz Portu Lotniczego Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. pochodzą bezpośrednio z budżetów dwóch jednostek samorządu terytorialnego, miasta Gdyni i gminy Kosakowo. Komisja uznaje zatem, że zasoby przedmiotowych jednostek stanowiły zasoby państwowe. (…) Przychody z czynszu stanowią część zasobów finansowych Kosakowa, są zatem zasobami państwowymi. (motywy 109 i 110 decyzji Komisji (UE) 2015/1578 z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie środka SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) – Polska – Utworzenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo (Dz. Urz. UE L 250 z 25.09.2015 r., str. 165).

Rozbieżności w interpretacji prawa pomocy publicznej – ryzyko dla beneficjentów

Przedstawione powyżej rozstrzygnięcia Komisji Europejskiej jasno pokazują, że teza ETO o rozbieżnej interpretacji przepisów prawa pomocy publicznej nie mogła być bliżej prawdy. Niestety, o czym ETO już nie wspomniał, konsekwencje owych rozbieżności dotykają w największym stopniu beneficjentów wsparcia. To oni ryzykują bowiem, że ich projekt, na skutek wadliwego zastosowania prawa pomocy publicznej bądź w ogóle zostanie pozbawiony wsparcia, bądź też jego warunki będą musiały zostać zmodyfikowane (zazwyczaj w kierunku niekorzystnym dla beneficjenta).

Doświadczenie podpowiada, że JST właściwie w każdej chwili może natrafić na rozbieżne podejścia organów udzielających pomocy w zakresie stosowania prawa pomocy publicznej. Tym ważniejsze jest dokonanie przeglądu już pozyskanych lub dopiero wnioskowanych dofinansowań z perspektywy pomocy publicznej. Kompleksowa analiza w przedmiotowym zakresie pozwoli wyselekcjonować projekty obarczone ryzykiem i zawczasu przygotowanie stosownej argumentacji mającej na celu zminimalizowanie ryzyka nielegalnej pomocy publicznej.