Souveraineté canadienne en matière d’IA : une dose de réalisme

Introduction : pourquoi la souveraineté en matière d’IA exige-t-elle dès maintenant des objectifs clairs? 

L’intensification de la concurrence entre les grandes puissances, l’évolution des relations commerciales et les progrès rapides de l’intelligence artificielle (« IA ») ont placé la question de la souveraineté en matière d’IA à l’avant-scène de l’actualité politique dans les pays démocratiques avancés. Au Canada, cette conversation revêt une urgence toute particulière. Un monde plus protectionniste et imprévisible force la main des décideurs canadiens qui doivent définir ce qu’on entend par la souveraineté en matière d’IA et dans l’espace numérique, et ce qu’elle pourrait coûter.

À ce jour, l’expression « souveraineté en matière d’IA » est devenue vague au point où elle pourrait bientôt ne plus rien signifier. Cette souveraineté est invoquée dans des contextes complètement différents (résidence des données, infrastructure de calcul, formation des modèles, approvisionnement, propriété intellectuelle (« PI »), chaînes d’approvisionnement) sans que sa portée soit rigoureusement définie. À cause de cette ambiguïté, certains pays pourraient s’engager dans des initiatives coûteuses qui se traduiront par une souveraineté purement symbolique sans avancées significatives. Le Canada n’est pas le seul pays confronté à ce défi : le centre australien de conception des politiques technologiques a récemment délaissé le concept de « souveraineté en matière d’IA » au profit de celui d’ « agentivité de l’IA » (en anglais seulement), reconnaissant que la première expression avait perdu sa pertinence¹. 

La présente note de politique du Centre pour l’avenir du Canada de Deloitte propose aux décideurs et chefs d’entreprise canadiens une approche pragmatique et opportune de la question de la souveraineté en matière d’IA. Elle examine les questions de souveraineté, comme la dépendance aux centres de données à très grande échelle pour offrir des services infonuagiques aux Canadiens, et les seuils à respecter pour que les investissements renforcent véritablement la souveraineté en matière d’IA.

Dans le document, nous tentons d’abord de cerner ce que la souveraineté en matière d’IA devrait signifier pour le Canada en ce moment, puis nous proposons un cadre préliminaire pour décider du moment où cette quête de souveraineté devrait s’engager et de quelle manière. L’accent est mis principalement sur les décisions d’investissement de fonds publics; bien que la souveraineté en matière d’IA soulève d’importantes questions de réglementation, celles-ci méritent un traitement distinct. 

Définir la souveraineté en matière d’IA 

Avant même de débattre de la manière d’affecter les fonds publics investis dans l’IA, nous devons établir ce qu’englobe cette notion de souveraineté en matière d’IA, ou du moins ce qu’elle devrait englober, pour le Canada. Au sens traditionnel, la souveraineté désigne l’autorité suprême d’un État sur son territoire. Appliquée à l’IA, la souveraineté s’entend d’un intérêt national (ou infranational) à exercer un contrôle sur l’IA, et plus particulièrement sur deux aspects de l’IA. Le premier est la manière dont les systèmes d’IA sont développés et déployés, les mesures mises en place pour protéger les Canadiens, les valeurs encodées dans les systèmes qui ont une incidence sur la vie citoyenne et l’identité des propriétaires de systèmes d’IA. Le deuxième aspect est surtout géographique et juridictionnel : à quel endroit se trouvent les données, à quel endroit sont-elles traitées et de quelle manière transitent-elles d’un système à l’autre? 

Il est crucial que tous ces aspects de la souveraineté en matière d’IA s’expriment sur un même spectre, mais avec un seuil différent dans chaque cas. Certains seuils, par exemple ceux liés à la sécurité nationale, à la défense du territoire ou aux systèmes critiques, pourraient s’appliquer à un concept de « propriété souveraine », exigeant que certaines capacités d’IA soient développées et déployées entièrement à l’intérieur des frontières canadiennes et par des entités appartenant à des intérêts canadiens ayant leur siège social au Canada. Ces seuils pourraient notamment s’appliquer aux modèles qui alimentent les systèmes d’IA, aux centres de données et à l’infrastructure qui assure leur fonctionnement, jusqu’à la couche application. Dans un cas extrême, on pourrait même aller jusqu’à exiger que tout le matériel et la PI utilisés dans les systèmes d’IA soient développés au Canada, bien qu’une telle exigence soit en ce moment irréaliste et le restera probablement dans l’avenir prévisible. 

Des seuils plus bas pourraient être fixés pour d’autres besoins, par exemple en ce qui concerne les données sur la santé et les finances des Canadiens. On pourrait dans ce cas imposer des « exigences souveraines ». Par exemple, il pourrait être exigé que les systèmes développés par des entités étrangères répondent aux normes canadiennes, que les données demeurent accessibles uniquement aux autorités canadiennes et que les dépendances critiques soient réparties plutôt que concentrées pour s’assurer que les principaux systèmes du Canada restent sous contrôle canadien. Dans ce sens, pour répondre aux « exigences nationales », une solution ne devrait pas nécessairement comporter exclusivement des composantes provenant d’entreprises appartenant à des intérêts canadiens et ayant leur siège social au Canada. 

Ces définitions sont à dessein plus étroites que certaines formulations dans notre propos. Elles se concentrent sur le contrôle et la compétence plutôt que sur des concepts plus larges comme l’autosuffisance technologique ou une politique industrielle favorisant « le Canada d’abord ». L’autosuffisance technologique et l’octroi d’un statut prioritaire aux entreprises canadiennes dans les marchés publics sont deux considérations importantes. Mais les associer directement à la protection de la souveraineté embrouille les choix politiques en cause plutôt que de les clarifier.

Pour définir clairement ce qu’est la souveraineté en matière d’IA, il faut aussi reconnaître que les considérations liées à la souveraineté peuvent varier aux différents paliers de l’administration publique. Nous songeons notamment aux gouvernements des Premières Nations, des Métis et des Inuit, qui revendiquent au nom de leur peuple sur leurs territoires le droit d’exercer leur souveraineté sur l’IA et sur les données. Le présent document ne traite pas de ces distinctions. Il vaut mieux laisser cette tâche aux intéressés qui exercent leurs activités dans ce domaine, notamment le Centre de gouvernance de l’information des Premières Nations et Animikii (en anglais seulement), deux organismes qui s’efforcent de faire reconnaître la souveraineté des autorités autochtones sur les données qui les concernent.

Critères d’évaluation des compromis liés aux investissements dans la souveraineté en matière d’IA 

La souveraineté en matière d’IA sert des fins légitimes : sécurité économique, préservation culturelle, intégrité des institutions et autonomie stratégique. En revanche, une souveraineté totale en matière d’IA semble impossible étant donné l’interdépendance complexe des composantes et des services qui constituent l’écosystème moderne de l’IA. Comme le ministre de l’Intelligence artificielle et de l’Innovation numérique, Evan Solomon, l’a souligné, l’objectif du Canada est « la souveraineté, pas l’isolement ». La pile IA est intrinsèquement mondial. Par ailleurs, les avantages recherchés en développant l’IA de pointe perdent probablement toute pertinence dans un contexte où il n’y aurait pas de coopération suivie entre alliés ni de partenariats multinationaux. Par conséquent, les décideurs devraient toujours se demander si un investissement proposé dans l’IA ou dans le numérique aide le Canada à approfondir l’intégration de ses systèmes avec ceux de partenaires de confiance, ou s’il isole le pays et l’empêche de saisir des occasions avantageuses.

Agir pour protéger la souveraineté du Canada en matière d’IA est une décision d’investissement qui relève d’abord de critères technologiques, et ensuite de critères réglementaires. Concrètement, l’applicabilité de la réglementation numérique dans le monde est limitée. Le renforcement de la capacité de contrôler et de diriger les systèmes est l’effet de levier recherché. 

Cependant, les décisions d’investir ou non dans une technologie comportent aussi des risques et des compromis importants. Dans le contexte de l’IA et de la souveraineté numérique, il pourrait être nécessaire d’investir dans le développement ou l’achat d’une technologie qui n’est pas nécessairement la plus concurrentielle ni la plus économique, si cette technologie répond mieux aux objectifs liés à la souveraineté. Plutôt que de poursuivre la chimère de la souveraineté absolue en matière d’IA, les gouvernements canadiens — fédéral et provinciaux — devraient répondre aux trois questions suivantes chaque fois qu’un investissement leur est proposé. 

Premièrement, existe-t-il une justification politique convaincante ou un objectif d’intérêt public? L’activité en question comporte-t-elle réellement des préoccupations liées à la souveraineté, notamment en matière de gouvernance de l’IA ou de territoire de compétence? Un investissement dans l’IA n’englobe pas nécessairement des aspects liés à la souveraineté. Dans bien des cas, l’acquisition d’une entreprise canadienne d’IA ou d’une solution canadienne d’IA, ou un investissement dans une telle entreprise ou solution peut être sain dans une perspective économique et ne comporter aucun enjeu de souveraineté. À l’inverse, il peut arriver qu’une décision ait des répercussions en matière de souveraineté sans pour autant avoir de répercussions potentielles sur l’économie. 

Deuxièmement, la solution qui répond aux impératifs de souveraineté est-elle concurrentielle? Les solutions purement canadiennes possèdent-elles les capacités des options mondiales proposées ou s’en approchent-elles? Dans la négative, l’écart de capacité est-il acceptable pour le cas d’utilisation en cause? Pour certaines applications (sécurité nationale, infrastructure essentielle), il peut être justifié de choisir une option canadienne offrant un rendement inférieur (ou comparable, mais à un coût plus élevé). En ce qui concerne les applications générales de productivité et d’affaires, les coûts, la fiabilité et le rendement doivent généralement être considérés comme primordiaux. 

Troisièmement, la solution est-elle viable à l’échelle canadienne? La solution proposée peut-elle être produite ou achetée, puis entretenue et suivre le rythme de l’évolution mondiale à un coût raisonnable compte tenu de la taille du marché canadien, du bassin de talents, de l’énergie disponible et des contraintes budgétaires? Il faut ici prendre en compte non seulement l’investissement initial, mais aussi les activités courantes, les mises à niveau et le cycle de vie complet de la dette technique. 

En fin de compte, si un investissement répond au premier critère, mais pas au deuxième ni au troisième, à des fins de souveraineté, il peut être justifié, mais uniquement dans des circonstances bien précises et hautement sensibles où les enjeux sont cruciaux pour le Canada. Dans ces cas, les décideurs peuvent envisager des exigences souveraines autres que la propriété pour répondre à des objectifs politiques légitimes. 

Notez que certaines des questions susmentionnées sont inspirées d’une étude récente de l’Oxford Martin School, intitulée A Blueprint for Multinational Advanced AI Development, qui se penche de manière réaliste sur les perspectives des nations de puissance moyenne de mettre en commun leurs ressources afin de développer une IA de pointe². 

En lien avec cette étude, on pourrait ajouter la quatrième et dernière question : si une solution technologique donnée renforcerait la souveraineté du Canada tout en étant peut-être moins concurrentielle ou carrément non viable sur le plan financier, serait-il possible de la mettre en place dans le contexte d’un partenariat multinational? Par exemple, le regroupement des calculs d’IA en mode de partage des coûts afin de créer des économies d’échelle permettrait-il d’atteindre les mêmes objectifs ou des objectifs similaires, tout en allégeant le fardeau financier? Des partenariats de ce type seraient tout à fait nouveaux et il revient donc aux décideurs d’élargir l’horizon des possibles, de faire preuve d’audace et de créativité, et d’être ouverts à la mise en place de ces partenariats. 

Là où la souveraineté en matière d’IA compte le plus 

À la lumière du cadre proposé, deux priorités ressortent pour le Canada, à savoir : 

Cas d’utilisation à grande sensibilité. Les applications touchant la sécurité nationale, les données sur la santé de la population et les systèmes ayant une incidence sur les processus démocratiques et électoraux justifient des exigences accrues en matière de souveraineté, voire une propriété souveraine lorsque des écarts de capacité existent. Les raisons politiques justifient probablement des compromis sur le plan de la compétitivité. 

Résilience des infrastructures essentielles. Le fonctionnement et l’optimisation des réseaux d’énergie, des réseaux de télécommunications, des satellites, des systèmes financiers et des opérations gouvernementales sont de plus en plus tributaires de l’IA. L’assurance du bon fonctionnement de ces systèmes dans des situations de crise, y compris des perturbations des chaînes d’approvisionnement ou des différends internationaux, est une préoccupation légitime en matière de souveraineté. 

Cas où la souveraineté est susceptible de nuire à la compétitivité ou n’est pas viable 

Remplacement des centres de données à très grande échelle. AWS, Google Cloud et Microsoft Azure (ainsi que d’autres grands fournisseurs de services infonuagiques) sont trop intégrés, trop puissants et trop efficients pour être remplacés en bloc. Les solutions de rechange canadiennes dans l’infonuagique à usage général pour la plupart des secteurs et des utilisations échoueraient probablement de manière décisive aux tests de compétitivité et de viabilité. Dans bien des cas, les solutions en marque blanche, les arrangements assurant l’isolement physique du système ou les exigences en matière de souveraineté intégrées au processus d’approvisionnement permettent d’exercer un degré de contrôle important. Il ne faut pas en conclure que le Canada devrait s’abstenir complètement de construire des infrastructures informatiques ou de traitement de données appartenant à des intérêts canadiens, mais plutôt que notre pays et nos dirigeants devraient être très stratégiques en ce qui concerne les investissements qu’ils décident d’effectuer. 

Applications de productivité. Les exigences en matière de souveraineté qui engendrent des frictions ou qui font augmenter les coûts de manière importante par rapport aux solutions d’IA courantes risquent d’aggraver le déficit de productivité qu’accuse déjà le Canada. En ce qui concerne les applications qui n’ont aucune incidence claire sur la souveraineté, le calcul des compromis devrait accorder beaucoup de poids à la compétitivité et à l’intégration mondiale. 

Réglementation au service de chasses gardées. Il arrive que des défenseurs de la souveraineté soient à la solde d’entreprises nationales qui cherchent à créer des zones commerciales protégées. Si l’on soupçonne que tel est le cas, le critère à appliquer est simple : la mesure proposée sert-elle la sécurité économique ou nationale du Canada ou sert-elle avant tout à créer un rempart pour protéger des acteurs moins concurrentiels? Ce critère devrait être appliqué rigoureusement aux solutions canadiennes, tout en reconnaissant que les questions d’échelle dans les marchés publics et la politique industrielle nationale ont souvent défavorisé les entreprises canadiennes. 

Les ingrédients manquants 

Le Canada peut renforcer sa souveraineté en matière d’IA, mais il incombera aux grands acteurs de la sphère politique et de la fonction publique à tous les échelons — fédéral, provinciaux et territoriaux — de renforcer les capacités, la clarté et les écosystèmes pour réussir. Les dirigeants d’entreprise et les experts en technologie canadiens devront quant à eux élargir l’éventail des moyens qu’ils sont prêts à offrir (p. ex., affectations temporaires, déploiements et connaissances issues de leurs entreprises) pour contribuer aux intérêts du pays. Il y a trois autres éléments clés qui manquent : 

Capacité de l’État. L’administration publique a besoin de ressources techniques pour devenir un acheteur informé plutôt qu’un simple donneur de contrats d’approvisionnement passif. À cette fin, il doit offrir une rémunération concurrentielle et posséder à l’interne la capacité d’évaluer les déclarations des fournisseurs à propos de la souveraineté et de gérer des programmes technologiques complexes. Les administrations qui ont investi dans leur bassin de talents techniques, comme le Government Digital Service du Royaume-Uni, le GovTech de Singapour et le Digital Service des États-Unis, tirent passablement mieux leur épingle du jeu en matière d’acquisition et de déploiement de solutions d’IA. Des initiatives canadiennes récentes comme la proposition de créer le programme Échanges pour bâtir le Canada pourraient améliorer la rémunération et faciliter le recrutement de spécialistes techniques. Ces mesures constituent un pas dans la bonne direction, mais encore faut-il qu’elles prennent forme concrètement et qu’elles fassent la démonstration de leur pertinence.

Clarté du cadre de l’IA. La lutte pour la souveraineté en matière d’IA doit se poursuivre dans le contexte juridictionnel complexe du Canada. Le gouvernement fédéral pourrait être le premier à définir quelles couches de la pile technologique sont importantes aux fins de la souveraineté, quels seuils s’appliquent à chaque couche et à qui incombent les responsabilités dans chaque domaine. Certaines provinces travaillent déjà à l’adoption de règlements chacune de leur côté, notamment la Colombie-Britannique et le Québec, mais le leadership fédéral est essentiel pour assurer la cohérence. Au stade actuel du développement de l’IA, le moment serait particulièrement mal choisi pour ériger de nouveaux obstacles entre les provinces. (Encore une fois, la présente note s’intéresse principalement aux décisions d’investissement; la question réglementaire, bien que fondamentale, mérite un traitement distinct.) 

Soutien de l’écosystème sans chasse gardée. Au-delà de sa capacité interne, l’État pourrait permettre la prestation de services par le secteur privé en réponse à des signaux de demande (p. ex., des engagements d’approvisionnement qui diminuent le niveau de risque des investissements privés), le recours à un preneur assuré (l’état devenant le principal client des capacités canadiennes émergentes) et l’offre d’un soutien ciblé à la R-D pour des activités stratégiques importantes, mais pour l’instant non viables. Historiquement, le Canada n’a pas suffisamment investi dans la création et la rétention de champions technologiques nationaux, et cela demeure vrai aujourd’hui. 

L’exemple du Royaume-Uni 

Le Royaume-Uni offre un modèle de référence pertinent pour certains des objectifs exprimés. La politique du Royaume-Uni en matière d’IA trouve globalement un équilibre entre l’ambition de souveraineté et l’exécution pragmatique : investissement public dans le calcul informatique par le biais de l’AI Research Resource, unités d’IA souveraines au sein du gouvernement, rémunération concurrentielle au sein du secteur public et des signaux clairs en matière d’approvisionnement, tout en collaborant avec des fournisseurs de services infonuagiques à très grande échelle plutôt qu’en tentant de les remplacer en bloc. Vu la similitude des contraintes d’échelle, de la dynamique des talents et de l’appareil gouvernemental, l’expérience du Royaume-Uni mérite que le Canada s’y intéresse tout particulièrement. Il convient toutefois de noter que certains des investissements importants récents du Royaume-Uni dans l’IA réalisés en partenariat avec des entreprises américaines sont retardés en raison d’autres différends commerciaux (en anglais seulement). Pour cette raison, il est essentiel que le Canada investisse dans des partenariats fiables et noue des alliances pour s’assurer de pouvoir poursuivre sans entrave sa croissance et sa prospérité.

Conclusion 

La souveraineté en matière d’IA est un moyen d’accroître l’autonomie stratégique et la capacité nationale du Canada plutôt qu’une fin en soi. Si elle est poursuivie sans cadre clair, elle pourrait n’être rien de plus qu’un symbole coûteux. Si elle est poursuivie avec détermination, ancrée dans des définitions claires, s’appuie sur une analyse des compromis, et si l’État mobilise les capacités nécessaires à sa mise en place, la souveraineté en matière d’IA et de technologie numérique renforcera la position du Canada dans un univers technologique de plus en plus compétitif. La voie qui se dessine exige à la fois de l’ambition et de la retenue : l’ambition de créer de véritables capacités là où elles comptent, et la retenue pour éviter de dramatiser inutilement les enjeux de souveraineté. Il est maintenant temps d’agir; un cadre plus clair favorisera l’obtention de meilleurs résultats. 

Notes de bas de page

1. Tech Policy Design Institute, “From AI Sovereignty to AI Agency,” November 2025. (en anglais seulement)
https://techpolicy.au/ai-agency

2. Abecassis, Adrien, Jonathan Barry, Ima Bello, Yoshua Bengio, Antonin Bergeaud, Yann Bonnet, Philipp Hacker, et al. “A Blueprint for Multinational Advanced AI Development.” Oxford Martin School, November 24, 2025. (en anglais seulement)
https://aigi.ox.ac.uk/wp-content/uploads/2025/11/blueprint_for_multinational_ai_development.pdf