Evaluering av etterlevelse av barnehageloven og tilsyn på barnehageområdet
På oppdrag fra Utdanningsdirektoratet har Deloitte, i samarbeid med Proba samfunnsanalyse, gjennomført en evaluering av etterlevelse av barnehageloven og tilsyn på barnehageområdet. Evalueringen gir et helhetlig kunnskapsgrunnlag om hvilke deler av regelverket som er mest utfordrende å etterleve, og hva som hemmer og fremmer regeletterlevelse i sektoren.
Datagrunnlaget for rapporten
- Casestudier i åtte kommuner, med intervjuer av barnehagemyndigheter, kommunale og private barnehageeiere, og styrere for kommunale og private barnehager
- Intervjuer med representanter for alle ti statsforvalterembeter, Utdanningsdirektoratet, KS, PBL og Foreldreutvalget for barnehager – totalt 48 intervjuer med 80 personer
- Tre spørreundersøkelser rettet mot henholdsvis barnehagestyrere (1 166 svar, 26 % svarprosent), barnehageeiere (313 svar, 22 % svarprosent) og kommunale barnehagemyndigheter (174 svar, 49 % svarprosent)
- Dokumentanalyse av tilsynsrapporter, lovforarbeider, veiledere og annen relevant dokumentasjon.
En underdimensjonert barnehagemyndighet
Evalueringen viser at kommunens rolle som lokal barnehagemyndighet er under press. Mange kommuner – særlig de mindre – strever med å etablere et reelt skille mellom eier- og myndighetsrollen, slik barnehageloven §11 krever. Organiseringen er ofte slik at barnehagemyndigheten i praksis fører tilsyn med seg selv, noe som svekker tilliten til kommunens upartiskhet. I tillegg er myndighetsrollen gjennomgående underbemannet og mangler den nødvendige kombinasjonen av juridisk og barnehagefaglig kompetanse. Tilsyn gjennomføres sjelden på risikobasert grunnlag, og det er utbredt usikkerhet om hva som faktisk utgjør et tilsyn. Dette skaper risiko for ulik oppfølging av barnehagene avhengig av hvilken kommune de befinner seg i.
Kapasitet og kompetanse – utfordringer og lyspunkter
Barnehageeiernes og barnehagenes evne til å etterleve regelverket er under betydelig press. Kravene til pedagogisk bemanning og grunnbemanning er de mest utfordrende å etterleve, og utfordringene forplanter seg til nesten alle andre deler av barnehagens virksomhet. Selv om de fleste barnehager formelt oppfyller bemanningsnormen, opplever mange at bemanningen i praksis er utilstrekkelig. Stramme budsjetter, høyt sykefravær og stadig vanskeligere rekruttering av barnehagelærere skaper en ond sirkel der arbeidspress reduserer yrkets attraktivitet og forsterker rekrutteringsproblemene. I tillegg oppleves sentrale bestemmelser i loven – som kravene til «tilstrekkelig bemanning», «barnets beste» og «krenkelser» – som skjønnspregede og vanskelige å omsette til enhetlig praksis.
Evalueringen viser samtidig at det finnes et bredt og verdsatt støtteapparat av komplementære virkemidler. Utdanningsdirektoratets veiledere, kompetansepakker og tilskuddsordninger som ReKomp benyttes aktivt og oppleves som nyttige av aktørene i sektoren. Et stort flertall av barnehageeiere og -styrere erfarer dessuten at veiledning fra kommunal barnehagemyndighet bidrar til økt regeletterlevelse.
Eksempler på god praksis
Rapportens hovedkonklusjon er at det eksisterer et betydelig misforhold mellom barnehagelovens ambisjoner og de ressursmessige realitetene i store deler av sektoren. Evalueringen dokumenterer imidlertid også at mye fungerer godt. God praksis kjennetegnes av aktører som har lyktes med å motvirke de hemmende faktorene: en kapabel og uavhengig barnehagemyndighet på kommunenivå, og en ressurssterk og lærende organisasjon på barnehage- og eiernivå. Statsforvalterens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet fremstår som et særlig virkningsfullt virkemiddel for læring og forbedring.
For å løfte hele sektoren fremmer Deloitte og Proba samfunnsanalyse ni anbefalinger til nasjonale utdanningsmyndigheter.
