IVA e reabilitação urbana: ORU a quanto obrigas

O Projeto de Lei do Grupo Parlamentar do PSD

A publicação do Acórdão de uniformização de jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo (“STA”) em 26 de março de 2025 (Processo n.º 012/24.9BALSB) parecia ter colocado um ponto final nas divergências de entendimento existentes sobre se, para efeitos da aplicação da verba 2.23 da Lista I anexa ao Código do IVA na redação que vigorou até à Lei n.º 56/2023, de 6 de outubro, a aprovação de uma Operação de Reabilitação Urbana (“ORU”) era ou não um requisito do qual dependia a aplicação da taxa reduzida de IVA (6% no continente) nas empreitadas de reabilitação urbana realizadas em imóveis localizados em Áreas de Reabilitação Urbana (“ARU”), ao concluir que a qualificação de uma empreitada como de “reabilitação urbana” pressupunha, efetivamente, a aprovação de uma ORU.

Contudo, no passado dia 2 de junho, um conjunto de deputados do Grupo Parlamentar do PSD apresentou um Projeto de Lei (Projeto de Lei n.º 642/XVII/1.ª) a propor uma interpretação autêntica desta norma, com o objetivo de conferir à norma a sua ratio legis.

De acordo com a Exposição de Motivos do Projeto de Lei, este visa clarificar a redação da norma aplicável desde 1 de janeiro de 2009, no sentido de que, contrariamente ao decidido pelo STA, o conceito de empreitada de “reabilitação urbana” para efeitos da aplicação da taxa reduzida de IVA é independente da aprovação de uma ORU na ARU em que se localize o imóvel a reabilitar.

Em nosso entender, não obstante a redação atual da verba 2.23 da Lista I anexa ao Código do IVA ter sido alterada em outubro de 2023 e, como tal, para situações futuras a questão já não se colocar (porque a taxa reduzida passou a aplicar-se a empreitadas de “reabilitação de edifícios”, e não a empreitadas de “reabilitação urbana”), a necessidade deste Projeto de Lei decorre do proliferar de Fichas Doutrinárias nem sempre esclarecedoras emitidas pela Autoridade Tributária e Aduaneira (“AT”) e de decisões judiciais em sentidos divergentes, proferidas pelo Centro de Arbitragem Administrativa (“CAAD”) e pelos tribunais judiciais, as quais impactaram, diretamente, um conjunto significativo de contribuintes que desenvolveu projetos de reabilitação imobiliária nos últimos anos.

O Projeto de Lei do Grupo Parlamentar do PSD parece, por isso, ter o mérito de pretender terminar as inúmeras situações de correções de IVA junto dos promotores/construtores imobiliários, quanto a factos ocorridos no passado e/ou obras eventualmente ainda em curso ao abrigo da redação anterior da norma.

Implicações para o setor

É reconhecido que o IVA incorrido em trabalhos de construção civil configura, na grande maioria dos casos, um custo para o promotor/construtor, sendo implicitamente repercutido junto do cliente final, designadamente quando está em causa a construção/reabilitação de imóveis destinados à habitação, cuja transmissão ou arrendamento são isentos de IVA sem possibilidade de renúncia à isenção. Tal facto impede, consequentemente, a dedução do IVA incorrido, onerando, naturalmente, o preço de venda do imóvel ou o seu valor de arrendamento.

De igual modo, nos casos em que o IVA não se afigure um custo – porque, por exemplo, o imóvel não se destina à habitação e o mesmo é afeto a operações que conferem direito à dedução do imposto (seja por afetação direta do imóvel a tais operações ou porque, se possível, o promotor/construtor renunciam à isenção do IVA aplicável à venda/locação de bens imóveis) – o imposto incorrido, poderá, ainda assim, impactar no cash flow da operação, na medida em que nem sempre a dedução do imposto ocorrerá no mesmo período em que este é incorrido/pago.

A aplicação de taxa reduzida de IVA – por contraposição à taxa normal – apresenta, assim, significativas vantagens nestas operações.

E, não obstante a redação em causa da referida verba 2.23 da Lista I anexa ao Código do IVA já não se encontrar em vigor, existindo ainda situações de litigância fiscal entre a AT e os contribuintes referentes a factos ocorridos durante o seu período de vigência, a Proposta subjacente ao Projeto de Lei aqui em análise é, em nossa opinião, justificada. Os promotores/construtores – e, em última análise, os seus clientes (todos nós) – merecem-no.

Contudo, uma vez que a interpretação autêntica da norma em questão implicará a definição retroativa do seu sentido, poderão colocar-se questões pertinentes relativamente a situações ocorridas no passado, designadamente nos casos em que, por inexistência de uma ORU aprovada, foi incorrido IVA à taxa normal (23% no continente) com referência aos serviços de construção adquiridos pelos promotores/construtores no contexto de empreitadas de reabilitação localizadas em ARU.

E se quanto à possibilidade de correção do IVA incorrido dentro do prazo de caducidade do imposto não parecem restar dúvidas sobre a possibilidade de se promover a correção da taxa de imposto aplicada no passado (nomeadamente, com recurso ao procedimento da revisão oficiosa previsto no artigo 78.º da Lei Geral Tributária), fica a questão de saber se será igualmente possível proceder a tal ajustamento em factos ocorridos para lá do prazo de caducidade do imposto.

Por sua vez, que mecanismos — se é que existem — terão à sua disposição os promotores/construtores que foram, entretanto, objeto de correções por parte da AT (por terem beneficiado da taxa reduzida em empreitadas de reabilitação urbana localizadas em ARU para as quais não havia uma ORU), para reverter tais correções, com fundamento na “nova” interpretação da verba 2.23 da Lista I anexa ao Código do IVA? Neste contexto, a proibição de as leis interpretativas versarem sobre factos abrangidos por sentenças passadas em julgado poderá igualmente ser tida em consideração (cf. artigo 13.º, n.º 1 do Código Civil).

Em resumo, sendo certo que a intenção do Grupo Parlamentar do PSD parece ser a de terminar com situações de contencioso entre a AT e os contribuintes, relativas a situações ocorridas no passado, resta saber se este diploma — se vier a ser aprovado — não contribuirá igualmente para uma vaga de contencioso, desta vez promovida pelos contribuintes, justificada pelo âmbito de aplicação da taxa reduzida de IVA aqui em análise.