Temos espaço para um novo imposto especial sobre a Banca?

No dia 3 de junho de 2025, o Tribunal Constitucional (“TC”) decretou, em plenário, a inconstitucionalidade do regime que criou o Adicional de Solidariedade sobre o Setor Bancário (“ASSB”), com força obrigatória geral.

Terminou, assim, a vigência do tributo que incidia exclusivamente sobre os Bancos, criado pelo Governo em 2020, alegadamente com um carácter extraordinário e temporário e que visou cobrir determinadas necessidades de financiamento extraordinárias do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (“FEFSS”), geradas no contexto da crise pandémica de COVID-19.

Apesar de ter sido apresentado sob a forma de um adicional à contribuição sobre o setor bancário (contribuição financeira devida pelos bancos, que tem como objetivo prevenir o risco sistémico que o colapso de uma instituição de crédito poderá ter sobre o setor financeiro – pelo menos era esse o seu objetivo inicial) o ASSB, assumia, em substância, a forma de num verdadeiro imposto especial sobre a Banca.

E esta distinção (entre mera contribuição financeira e imposto) acabou por ser essencial, pois, sendo um imposto, o ASSB tinha necessariamente de cumprir com os requisitos constitucionais subjacentes àquela figura (mais apertados do que os aplicáveis a outros tipos de tributo, como as contribuições financeiras ou as taxas).

Na prática, o TC chumbou o regime que criou o ASSB por não respeitar um dos princípios fundamentais da Constituição, sem o qual não podem ser criados impostos em Portugal – o princípio da igualdade.

De acordo com o TC, este princípio não foi cumprido essencialmente em duas vertentes:

• Ausência de uma justificação válida para o carácter setorial do imposto

Uma das dimensões do princípio da igualdade concretiza-se na imposição de limites à discricionariedade legislativa no campo fiscal, i.e., numa proibição do arbítrio na criação e conformação dos impostos.

De facto, muito embora o legislador disponha de bastante margem na criação de impostos e na definição das respetivas bases tributáveis, não existe, à luz da nossa Constituição, total discricionariedade a este respeito. No caso de impostos que visem especificamente determinado grupo de contribuintes, é necessário que tal tratamento diferenciado (i.e., a imposição de um encargo geral do Estado a um determinado grupo de contribuintes em detrimento de outros) se encontre devidamente legitimado e fundamentado, com base em argumentos racionais/materiais que justifiquem o esforço adicional a suportar pelo grupo visado.

Ora, no caso do ASSB ficou demonstrado que a justificação utilizada pelo legislador — a circunstância de que se tratava de uma forma de compensar a isenção de IVA aplicável à generalidade dos serviços e operações financeiras — se encontrava esvaziada de sentido/suporte material, dado que não foi possível comprovar que o regime de IVA aplicável às operações financeiras resulta numa menor carga fiscal sobre os Bancos.

• Violação do princípio da capacidade contributiva

Resulta igualmente do princípio da igualdade que os impostos devem tratar de forma igual o que é igual e de forma diferente o que é diferente, sendo que a medida para o fazer é a capacidade contributiva de cada um (i.e., cada contribuinte deve ser tratado de acordo com a sua capacidade contributiva).

De acordo com o nosso ordenamento jurídico, a capacidade contributiva dos contribuintes manifesta-se de três formas: (i) obtenção de rendimento (impostos sobre o rendimento – IRS e IRC), (ii) sua utilização, i.e., realização de despesa (impostos sobre o consumo/despesa, e.g., IVA) ou (iii) detenção de património (impostos sobre o património -IMI e AIMI).

Ora, considerando que o ASSB incidia sobre o passivo das instituições financeiras, concluiu-se que o mesmo não se encontrava calibrado por qualquer medida representativa da capacidade contributiva dos Bancos (i.e., obtenção de rendimento, sua utilização ou detenção de património), pelo que, também por esta razão, seria inadmissível.

O Estado foi, assim, forçado a devolver às instituições de crédito cerca de € 180 milhões de euros respeitantes aos montantes de ASSB cobrados indevidamente desde 2020, acrescidos de juros indemnizatórios (e, em certos casos, juros de mora a taxas a rondar os 17% ao ano, por não terem sido respeitados os prazos legais de restituição do imposto), num total de cerca de € 200 milhões de euros.

Menos de meio ano após a eliminação do ASSB, ou seja, em novembro de 2025, o Ministro das Finanças comunicou a intenção de “refletir sobre a tributação” do setor bancário “e procurar encontrar outras soluções [alternativas ao ASSB] que depois, mais tarde, não venham também elas a ser consideradas inconstitucionais”, tendo anunciado o objetivo de apresentar uma proposta de Lei no parlamento sobre este tema no primeiro semestre de 2026.

Estando a aproximar-se o fim do primeiro semestre de 2026, e não existindo ainda qualquer indicação quanto ao rumo que o Governo pretende dar a este assunto, é a altura certa para revisitar esta questão.

Deste modo, importa saber quais as soluções (e.g, sobretaxas ao IRC ou uma espécie de “windfall tax” sobre margens financeiras elevadas, superiores ao esperado) fariam sentido no contexto português.

Numa conjuntura económica de curto/médio prazo que se adivinha particularmente desafiante, esperando-se que continuem a surgir sucessivas pressões sobre as contas públicas (e.g., necessidade de aumentar o investimento em defesa face ao contexto geopolítico criado pela guerra na Ucrânia e que se mantém com o conflito no Irão, as crises energéticas e surtos inflacionários desencadeadas por estes conflitos, o apoio a populações afetadas por catástrofes naturais), a identificação de mecanismos que permitam a obtenção de receita fiscal adicional será seguramente uma prioridade.

Sendo certo que, no processo de identificação de fontes de receita fiscal alternativas que permitam dar cobertura a estes aspetos, haverá com certeza a tentação de se olhar para os Bancos portugueses, que figuram no top-10 europeu em termos de rentabilidade, e que fazem manchetes nos meios de comunicação pelos melhores motivos.

No entanto, a experiência obtida com o ASSB demonstrou que a Constituição portuguesa “está viva” e é um elemento determinante e efetivo no estabelecimento de limites à discricionariedade do legislador na criação de impostos. Neste particular, a existência de um racional económico que justifique a natureza setorial de um eventual novo imposto e o desenho da sua base de incidência seriam sempre pontos críticos (não esquecendo o princípio da proporcionalidade, segundo o qual os impostos são necessariamente adequados, necessários e estritamente proporcionais).

Parece-nos que, na ponderação que possa ser feita sobre esta matéria, existem aspetos relevantes que não devem deixar de ser tidos em conta:

• O facto de a carga fiscal os bancos portugueses, medida em percentagem do ativo ou em percentagem dos lucros antes de impostos, surgir nos lugares mais altos da tabela europeia (i.e., os bancos portugueses são dos que estão sujeitos a uma carga fiscal mais elevada);
• Portugal já possui um imposto progressivo sobre os lucros das empresas (incluindo Bancos) – Derrama Estadual, com taxas de 3% a 9 % sobre lucros superiores a € 1,5M, o que, no limite, pode levar a taxa nominal agregada do IRC para os 29,5% (segunda taxa agregada mais elevada no contexto europeu, apenas superada pela Alemanha – excluímos o caso de Malta, dado que a taxa nominal agregada de 35% acaba por ter uma aplicação prática residual), pelo que parece não haver muita margem para a criação de um novo adicional sobre o IRC ou mesmo um “windfall tax” sobre a margem financeira;
• Uma tributação criada em função do bom desempenho dos Bancos corre um risco elevado de funcionar como um desincentivo direto à lógica de fomento do crescimento económico, que se pretende como um dos pilares da política fiscal portuguesa (neste sentido, o desenho de um eventual “windfall tax” teria sempre a tarefa quase impossível de segregar, de forma objetiva, a capacidade contributiva resultante da performance positiva dos Bancos, da capacidade contributiva “caída do céu” ou exclusivamente da resultante de fatores exógenos, se é que essa existe);
• Acresce mencionar que, face à falta de homogeneidade verificada a nível europeu sobre esta matéria, um novo imposto correrá o risco de colocar os Bancos portugueses numa posição concorrencial desfavorável face a outros bancos europeus.

Neste contexto, espera-se que o processo conduzido pelo Ministério das Finanças e pelo Governo seja orientado por uma avaliação ponderada e fundada nos princípios da nossa Constituição, tendo em consideração, não apenas os objetivos de receita, mas também os aspetos acima sinalizados, designadamente a proteção do crescimento económico e a competitividade do setor bancário português.