Agravamento do IMI em prédios devolutos localizados em Zonas de Pressão Urbanística – reflexões e perspetivas à luz da recente decisão do CAAD

O IMI é um imposto anual, de natureza municipal, que incide sobre o Valor Patrimonial Tributário ("VPT”) dos prédios urbanos, rústicos e mistos. Além de servir como fonte de financiamento das políticas municipais, este tributo desempenha também um papel de instrumento de regulação da política urbana.

A taxa de IMI varia consoante o tipo de imóvel: para prédios urbanos, situa-se normalmente entre 0,3% e 0,45%, dependendo do município; para prédios rústicos, a taxa é fixa e corresponde a 0,8%.

A par destas taxas gerais, e para o que releva para o presente, o legislador previu mecanismos de majoração (agravamento) para prédios urbanos que se encontrem devolutos, refletindo uma intenção de incentivar a reabilitação e a utilização efetiva destes imóveis.

Em concreto, o n.º 3 do artigo 112.º do Código do IMI estabelece que a taxa de IMI pode ser elevada até ao triplo para prédios urbanos que se encontrem devolutos há mais de um ano ou em ruínas, exceto em situações motivadas por desastre natural ou calamidade. Para prédios parcialmente devolutos que não estejam em regime de propriedade horizontal, o agravamento incide apenas sobre a parte do valor patrimonial correspondente às frações devolutas.

Na prática, isto significa que a taxa de IMI passa a situar-se nestes casos entre 0,9% e 1,35%, dependendo da taxa base aplicada pelo município.

Desde 2023, em virtude do Pacote Mais Habitação, a legislação foi reforçada com mecanismos adicionais destinados a penalizar imóveis devolutos ou em ruínas, localizados nas denominadas Zonas de Pressão Urbanística (“ZPU”), áreas onde a escassez de oferta habitacional é mais premente.

No caso específico dos prédios urbanos ou frações autónomas devolutos há mais de um ano, prédios em ruínas e terrenos urbanos aptos para uso habitacional, localizados em ZPU, o n.º 1 do artigo 112.º-B do Código do IMI prevê que as taxas gerais (0,3%-0,45%) sejam elevadas para o décuplo, ou seja, 3% até 4,5%, respetivamente.

Além disso, a lei prevê a possibilidade de aplicar acréscimos sucessivos de 20% em cada ano subsequente, até atingir o limite máximo de 20 vezes a taxa base. Na prática, isso significa que, para uma taxa base de 0,3%, a taxa com agravamento pode atingir 6%, enquanto para uma taxa base de 0,45% o agravamento pode chegar a 9%, desse que se mantenham as condições previstas na lei.

Em termos práticos, a evolução anual das taxas com os acréscimos de 20% ocorre da seguinte forma:

Exemplo de evolução anual com a taxa base de 0.3%:

• Ano 1: 3,00%
• Ano 2: 3,00% × 1,20 = 3,60%
• Ano 3: 3,60% × 1,20 = 4,32%
• Ano 4: 4,32% × 1,20 = 5,18%
• Ano 5: 5,18% × 1,20 = 6,22%.

Na prática o limite de 6% é atingido no 5.º ano.

Exemplo de evolução anual com a taxa base de 0.45%:

• Ano 1: 4,50%
• Ano 2: 4,50% × 1,20 = 5,40%
• Ano 3: 5,40% × 1,20 = 6,48%
• Ano 4: 6,48% × 1,20 = 7,78%
• Ano 5: 7,78% × 1,20 = 9,33%

O limite de 9% é igualmente atingido no 5.º ano.

Estes agravamentos aplicam-se com base na delimitação da ZPU comunicada pelo município à Autoridade Tributária e Aduaneira, sem exigir deliberação específica para cada acréscimo anual.

Porém, o agravamento não se esgota ainda aqui. O legislador vai ainda mais longe ao prever, no n.º 3 do artigo 112.º-B do Código do IMI, que os municípios possam aplicar aumentos adicionais sobre o limite das 20 vezes as taxas gerais, mediante deliberação da assembleia municipal, nos seguintes termos:

• 50% quando o prédio urbano ou fração autónoma se destine a habitação e, no ano em causa, não se encontre arrendado para habitação ou afeto a habitação própria e permanente (“HPP”) do sujeito passivo;
• 100% quando o sujeito passivo do imposto seja uma pessoa coletiva ou outra entidade fiscalmente equiparada.

Na prática, estes aumentos elevam os tetos máximos das taxas de IMI mais uma vez da seguinte forma:

Prédio destinado a habitação, não arrendado nem afeto a HPP - agravamento de 50% (ou seja, o limite passa de 20x para 30x a taxa geral)

• Taxa 0,3% × 30 = 9%
• Taxa 0,45% × 30 = 13,5%

Este limite é atingido aproximadamente no 8.º ano, considerando os acréscimos anuais de 20% (seguindo a mesma lógica acima).

Sujeito passivo pessoa coletiva (ou entidade equiparada) - agravamento de 100% (ou seja, o limite passa de 20x para 40x a taxa geral)

• Taxa 0,3% × 40 = 12%
• Taxa 0,45% × 40 = 18%

Este limite, se aplicado, atinge o seu máximo em 10 anos (seguindo a mesma lógica acima).

Estes exemplos demonstram que, mesmo partindo de taxas relativamente baixas, o agravamento acumulado pode tornar-se muito significativo ao longo de poucos anos, sobretudo quando se trata de imóveis localizados em ZPUs.

Em suma:  

A aplicação destas majorações, que, como vimos, podem elevar a taxa de imposto para, no máximo, 18%, foi recentemente analisada pelo Centro de Arbitragem Administrativa (“CAAD”), no âmbito do Processo n.º 640/2025-T, de dezembro de 2025, cuja decisão não tem força obrigatória geral, e que conclui relativamente ao agravamento previsto no artigo 112.º-B do Código do IMI o seguinte:

“O interesse público na promoção do direito à habitação é indiscutível, mas deve ser concretizado por meios que respeitem os limites constitucionais e convencionais. A política fiscal pode ser um instrumento legítimo de política pública, mas não pode degenerar em confisco indireto ou sanção desmedida. Conclui-se, portanto, que o agravamento do IMI (…), nos termos do artigo 112.º-B do CIMI, é desproporcionado e inconstitucional, decidindo-se pela sua desaplicação no caso concreto por não se está diante de uma solução equilibrada que concilie o direito à habitação com a proteção do direito de propriedade e o respeito devido aos princípios fundamentais do direito fiscal constitucional e legalmente consagrados.”

Efetivamente, existem medidas que poderiam ter um efeito mais imediato e menos penalizador na reabilitação urbana. A título de exemplo, em novembro de 2022, e já antevendo esta desproporcionalidade, a Assembleia Municipal de Lisboa aprovou uma recomendação no sentido de a Câmara proceder à suspensão automática do agravamento do IMI aplicável a imóveis devolutos ou em ruínas sempre que desse entrada um pedido de licenciamento de obra – que cremos até ao momento não ter sido implementada.

Paralelamente, o Programa Mais Habitação introduziu um mecanismo de isenção através do artigo 11.º‑B do Código do IMI, aplicável apenas a terrenos destinados à construção de habitações e a prédios de uso habitacional desde que iniciado o respetivo procedimento de controlo prévio. Contudo, esta isenção depende de uma iniciativa formal do sujeito passivo i.e., a entrega, no serviço de finanças competente, de documento comprovativo do início do procedimento (contando-se a isenção apenas a partir daí), o que implica conhecimento, preparação e acompanhamento que nem todos os proprietários possuem.

Parece, assim, que o agravamento do IMI poderá continuar a ser aplicado, comprometendo os legítimos interesses dos proprietários em matéria tributária.

Em síntese, a recente decisão do CAAD sublinha a necessidade de equilibrar o interesse público com a proteção dos direitos dos proprietários, indicando que há alternativas para atingir a política habitacional sem recorrer a medidas fiscais abusivas.

A eficácia da política habitacional não se mede pela implementação do agravamento fiscal, mas pela sua capacidade de proporcionar soluções equilibradas, proporcionais e juridicamente sustentáveis.