Samorządowe instytucje kultury pod lupą NIK: Kluczowe nieprawidłowości i rekomendacje

Na przestrzeni ostatnich lat Najwyższa Izba Kontroli (dalej: „NIK”) kilkukrotnie weryfikowała działalność samorządowych instytucji kultury, zwracając uwagę na nieprawidłowości w ich funkcjonowaniu. W lutym 2025 roku NIK opublikowała najnowszą informację o przeprowadzeniu kontroli działalności samorządowych instytucji kultury w województwie zachodniopomorskim. W ocenie NIK, samorządy nie w pełni radzą sobie z wykonywaniem zadań w zakresie organizacji i prowadzenia działalności kulturalnej.  Na co zatem JST powinny zwracać szczególną uwagę organizując działalność kulturalną w formie instytucji kultury?

​Nieprawidłowe sporządzanie statutów

Najwyższa Izba Kontroli w swoich wystąpieniach pokontrolnych wielokrotnie wskazywała na nieprawidłowości związane z zapisami statutów instytucji kultury. Kontrole wykazały, że statuty tych instytucji nie zawierały elementów wymaganych ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 87, dalej: „ustawa o działalności kulturalnej”) lub wykraczały poza zakres delegacji ustawowej (wystąpienia pokontrolne NIK, sygn. LBY.411.8.3.2024, LBY.411.8.1.2024 oraz LBY.411.8.7.2024). Nieprawidłowości dotyczyły w szczególności przypadków nieuprawnionego określania w statutach kompetencji nadzorczych wójta lub burmistrza nad działalnością instytucji kultury, pomimo że przepisy prawa materialnego, w tym ustawa o działalności kulturalnej i ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.), nie przewidują takich uprawnień

Niezapewnienie instytucjom kultury wystarczających warunków lokalowych

Najwyższa Izba Kontroli wskazuje również, że istotnym problemem w funkcjonowaniu instytucji kultury pozostaje brak odpowiednich warunków lokalowych, co ogranicza możliwość realizacji zadań statutowych oraz rozwijania i uatrakcyjniania oferty kulturalnej. W informacji o wynikach kontroli „Działalność samorządowych instytucji kultury” (sygn. KNO.430.012.2018) NIK podkreśla ryzyka związane z utrzymującymi się brakami lokalowymi, w tym: konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów najmu lub transportu zbiorów, ryzyko dalszej degradacji infrastruktury, ograniczenie możliwości prowadzenia działalności edukacyjnej i wystawienniczej czy utrudnienia w zapewnieniu odpowiednich warunków technicznych i bezpieczeństwa przy realizacji działalności artystycznej. Kontrola NIK wykazała, że poważnym problemem jest także brak dostosowania obiektów instytucji kultury do obsługi osób o szczególnych potrzebach.

Niezapewnienie instytucjom kultury dostatecznych warunków finansowych

Wielokrotnie w ramach swoich kontroli NIK podkreślała, iż środki przekazywane instytucjom kultury przez samorządy były niewystarczające i wnioskowała do samorządów o uwzględnianie w większym zakresie potrzeb bieżących i majątkowych prowadzonych instytucji kultury (przykładowo w wystąpieniu pokontrolnym sygn. LRZ.410.003.01.2018). W jednym z wyroków NSA potwierdził, że unormowania zawarte w art. 10 ust. 1 i art. 12 ustawy o działalności kulturalnej istotnie stanowią, że podmioty tworzące instytucje kultury (zwane organizatorami) zobligowane są do zapewnienia instytucji kultury środków niezbędnych do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymywania obiektu, w którym działalność ta jest prowadzona (wyrok NSA z 25.04.2007 r., II GSK 397/06, LEX nr 320621).

Nie w pełni prawidłowe wydatkowanie środków przez instytucje kultury

Należy podkreślić, że nieprawidłowości mogą wystąpić nie tylko po stronie podmiotu tworzącego instytucję kultury. W informacji o wynikach kontroli „Działalność samorządowych instytucji kultury” (sygn. KNO.430.012.2018), NIK zwraca uwagę, że obowiązkiem samorządowych instytucji kultury jest m.in. wprowadzenie mechanizmów zapewniających rzetelne realizowanie procedur i prowadzenie dokumentacji związanej z dokonywaniem wydatków i zaciąganiem zobowiązań finansowych, w tym także dokumentacji przetargowej. Jest to o tyle istotne, że zdarzały się przypadki zawiadomień do rzecznika dyscypliny finansów publicznych oraz prokuratury w związku ze skalą, wagą i charakterem stwierdzonych nieprawidłowości. Jedna z przeprowadzonych przez NIK kontroli wykazała aż 160 nieprawidłowości w instytucjach kultury, zaś najważniejsze z nich to: nierzetelne prowadzenie ksiąg rachunkowych, brak umów przy przekazywaniu dotacji, błędy w statutach i rejestrach, nieprawidłowości w realizacji inwestycji oraz nieefektywny nadzór. NIK na podstawie tych ustaleń skierowała cztery zawiadomienia o podejrzeniu naruszenia dyscypliny finansów publicznych oraz pięć o możliwości popełnienia przestępstw i wykroczeń, także skarbowych (Najwyższa Izba Kontroli, Liczne nieprawidłowości w gminnych ośrodkach kultury w Kujawsko-Pomorskiem, nik.gov.pl, artykuł opublikowany 10 lipca 2025 r.).

Co więcej, w ocenie NIK, w zakresie sposobu wydatkowania środków przez instytucje kultury, najistotniejsze i najczęściej występujące nieprawidłowości to m.in. przekraczanie wysokości kosztów ujętych w planach finansowych oraz przyznawanie i wypłacanie dodatków do wynagrodzeń, premii i nagród dla kadry zarządzającej instytucjami z naruszeniem przepisów prawa (tak: NIK w informacji o wynikach kontroli „Gospodarka finansowa instytucji kultury, dla których organizatorem jest Miasto Stołeczne Warszawa w latach 2018–2020 (I półrocze), sygn. LWA.430.001.2021). Także i w tego typu przypadkach NIK skierowała zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa i naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.

Podsumowanie

Najwyższa Izba Kontroli od lat sygnalizuje poważne ryzyka związane z organizowaniem działalności kulturalnej przez jednostki samorządu terytorialnego. Takie nieprawidłowości, jak m.in. brak prawidłowo sporządzonych statutów instytucji kultury, niejasne zapisy dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej czy nieuprawnione rozszerzanie kompetencji nadzorczych wójta lub burmistrza, mogą skutkować poważnymi konsekwencjami prawnymi i finansowymi. Równie poważnym problemem jest brak odpowiednich warunków lokalowych, co ogranicza realizację zadań statutowych instytucji kultury, narażając JST na zarzuty niewłaściwego wykonywania zadań własnych. Zbyt często zapomina się też o dostosowaniu obiektów do potrzeb osób z niepełnosprawnościami czy rodzin z dziećmi, co jest niezgodne z przepisami o dostępności.

Dodatkowo budzącym wątpliwości z perspektywy prawnej aspektem związanym z funkcjonowaniem instytucji kultury jest niezapewnienie im dostatecznych warunków finansowych, a po stronie samych instytucji kultury – także stwierdzone przez NIK nieprawidłowości w wydatkowaniu środków publicznych, brak przejrzystych zasad przyznawania dotacji czy nietransparentne procesy rekrutacyjne. To wszystko zwiększa ryzyko złożenia przez właściwy organ zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych oraz o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

W świetle zidentyfikowanych przez NIK nieprawidłowości w zakresie prowadzenia działalności kulturalnej warto, aby zarówno JST, jak i instytucje kultury, zadały sobie pytanie, czy są gotowe na ewentualną kontrolę i jak mogłyby się do niej przygotować. W szczególności warto rozważyć weryfikację pod kątem prawnym zasad dotychczasowej współpracy między JST a instytucją kultury oraz przeanalizowanie prawidłowości wydatkowania środków.