提升就业政策效能 应对全球就业市场新变化

《2022年政府发展趋势》是德勤的一项全球研究，旨在通过对各国政府发展动向的观察和预测，为政策制定者和相关从业人员提供参考。在新冠疫情常态化管控的背景下，政务服务需要更加科学、便利和灵活。为应对各方面的不确定性，政府需要精准捕捉发展趋势，主动变革，才能更好地发挥治理效用。本系列将围绕三大主题——“实现更大的价值”、“提高应对危机的韧性”、“促进服务的包容性和公平性”，提出全球政府与公共服务行业的10个趋势。

本次发布的文章是“提高应对危机的韧性”主题下的第一篇，阐述了政府运用多种手段帮助劳动力实现自我提升，以加强职业竞争力重要性。新冠疫情严重扰乱了就业市场。疫情前，全球技术实力的跨越式发展就已经在不断改变就业形势：技术不匹配问题日益突出；特定工种供需失衡。随着劳动力参与率的下降，以及就业压力的上升，出现了所谓的“辞职大潮”。各国政府努力根据新的经济形势调整就业促进政策，深入贯彻提高就业市场效率的目标，积极打造面向未来的前瞻性就业队伍，具体涉及教育、技能培训、技能认证和雇佣政策。

在疫情和新技术快速发展的双重压力下，全球劳动力市场受到前所未有的挑战。疫情导致就业波动，而技术的快速进步早已开始淘汰部分劳动力¹。政府政策调整的目标是提高就业市场的效率，包括教育、技术培训、资质审查，以及就业制度等方面的改革。

让我们先来看看目前就业市场面临的挑战：

• 首先是技能不匹配问题。科技快速发展使一些技能濒临淘汰，但又同时创造了一些技术人才缺口。根据世界经济论坛的统计，工作技能的平均半衰期是五年² 。2021年11月美国有1060万空缺岗位，平均每个待业者对应1.5个空缺岗位，这让人十分意外³。
• 劳动参与率下降。根据经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OCED）统计，38个成员国中有1400万人退出就业市场。⁴
• 工作转换率达到新高。2021年11月美国劳工部统计，辞职或换工作的人数达到450万人次，创历史新高⁵。
• 远程办公改变了整体就业模式，在世界各地掀起了新的人才竞争浪潮。
• 在欧洲，有数字平台工作经验的人达到2400万，占总劳动人数的11%。⁶这波经济下行趋势对独立工作人群造成很大影响，但是他们不是政府主要的扶持对象。

 

疫情发生之前，就业市场就已经开始混乱，但疫情发生后，这个现象愈加严重。

那么失业率有什么变化呢？疫情初期，失业率骤升，但现在总体失业率已经回归平稳（见图一）⁷。失业率上升的现象主要集中在美国这样的大国，从2020年4月的3.5%上升到2020年8月的14.8%。⁸

虽然失业水平似乎相对乐观，但其中潜藏着巨大的危机。这次疫情后的复苏并不符合以往的规律。全球劳动参与率的下降是一个令人担忧的信号。

此外，许多就业者正考虑换工作，希望获得更高的薪酬或更宽松的就业环境。⁹ 根据2021年一项针对全球3万名就职者的调查，其中约有41%就业者考虑在未来一年中换工作。¹⁰ 他们中有许多人可能会选择归隐山林，而造成所谓“大辞职潮”的原因可能是就业者的压力和倦怠感。

在这样一个动荡的环境里，为了让经济经受住各种冲击，我们需要调节劳动力结构。不幸的是，许多国家的劳动力政策还停留在工业时期。然而，雇佣模式正发生巨大的变化，我们的劳动力政策理应随之发生变化。

图一 疫情爆发后，许多国家失业率骤增

劳动比率

来源：OECD, 2021年OECD 就业展望——渡过新冠危机，慢慢走向复苏

驱动因素

为了应对多重压力，各国政府必须提升就业群体应对变化的能力：

• 疫情及其对就业市场的持续影响
• 技术更新迭代速度加快；自动化、人工智能、数字科技扰乱了劳动力及行业形态；
• 为了快速调整经济模式，应对不断出现的危机，我们比以往更需要增加就业群体适应力和抗压力。

趋势动向

疫情造成许多永久性的失业。芝加哥大学的研究员预计，因疫情导致失业的人数中有32%-42%再也无法回到原来岗位。¹¹ 这意味着我们不仅需要建立强大的就业市场，而且应鼓励就业者学习新的技能，以便日后寻找新的工作岗位。

许多国家通过政策鼓励民众学习新技能，这样不仅能够提高他们找工作的成功率，而且能够使他们具备在不同领域工作的能力。政策的变化主要体现在以下6方面：

• 变化1:政府积极拓展技能认证的取得途径；
• 变化2: 职业定向培训；
• 变化3: 政府牵线搭桥，帮助失业者找工作；
• 变化4:重新定义灵活就业；
• 变化5:建设相关基础设施，提高就业群体适应性；
• 变化6: 高等教育迈向终身教育。

变化1:政府积极拓展技能认证的取得途径

政府通过拓展技能认证的获得途径，鼓励就业者打磨自己的职业技能，以应对技术飞速发展带来的变化。¹²

数字技能越来越容易被替代，并因此必须不断更新。就业者需要时刻关注新技能培训，积极考取相关技能证书。在这种形势下，许多培训服务商和学术机构顺应就业市场的需求，提供各类学习记录和技能证书。¹³
未来的就业市场不再依赖两年制和四年制的学历，而是慢慢开始青睐拥有职业技能证书的申请者。证书的形式可能是专项技能的微证书、数字徽章等，使岗位调整和就业选择变得简单化，让就业市场更加高效。

新西兰政府认可除学历以外的技能认证。隶属于政府的新西兰资格认证局（The New Zealand Qualifications Authority, NZQA）主要任务是建立统一的职业教育系统，联合行业人士、土著群体和教育从业者。行业受邀与高等教育机构联手开发微证书，¹⁴并作为职业认证的标准之一。¹⁵ 截止到2022年1月，新西兰资格认证局认可的微证书种类达到203个。¹⁶例如，环境行业森林运营的微证书针对的是林业方面的实践技能。在FY19–20关键策略出台的第一年内，有65人获得了该证书。¹⁷

2021年3月，加拿大安大略政府扩充了安大略省学生援助计划(The Ontario Student Assistance Program, OSAP)，增加600多个微证书项目，接受经济资助的学生也能参与。2021年，安大略省预算中增加了200万加元，用于设置虚拟技能认证。¹⁸ 该系统可以显示用户的所有技能证书，以方便他们通过网络向招聘企业展示。

澳大利亚、欧洲和美国一些地区也采用类似的措施。¹⁹

变化2: 职业定向培训

在遭遇疫情之前，全球各个板块都已出现技术能力缺口，且这一缺口往往无法通过传统的就业培训项目弥补。²⁰

各国政府开始采取职业定向培训模式。所谓“职业定向”是指技能培训的内容取决于有市场需求的特定职位。行业的招聘需求确定培训的方向，在许多情况下，就业者还能获得在职培训。

培训的成果并不仅仅取决于工作岗位，也取决于工作的成功与否。罗德岛有一项名为“回到罗德岛工作”的公私合作项目，为疫情中失业的人提供定向技能培训和扶持，鼓励他们到成长型的行业中寻找工作机会，例如医疗服务行业及信息技术行业。²¹

对职业技能有限，或生活上有困难的人群而言，他们在职业发展上困难重重，因此职业定向培训显得尤为重要。多伦多的酒店员工培训中心（The Hospitality Workers Training Center, HWTC）发现，学员的个人需求各不相同，有的想要从事儿童保育，有的想进入家政或食品安全行业，也有人希望找到医药滥用咨询或交通行业相关工作。酒店员工培训中心为了帮助学员克服自身困难，对学员的需求进行了一场广泛的摸底评估。在完成职业培训之后，酒店员工培训中心会派遣一名职业辅导员重新评估大家的培训后需求，并与招聘方接洽，解决可能影响就业稳定率的因素。酒店员工培训中心的项目由加拿大政府出资，成功提升了学员的工作前景。这些人中有80%在为期8周的培训期间，成功进入多伦多酒店行业工作。²²

变化3: 政府牵线搭桥，帮助失业者找工作

为了帮助企业寻找专项技术人才，各国政府正在建设网络人才平台。
网络就业平台负责为求职者和招聘企业牵线搭桥，让待业者找到符合自身教育背景条件和需求的工作，并了解职业培训的机会，同时与招聘方进行有效沟通。

印度国家职业服务局（National Career Service, NCS）是劳动就业部创立的机构，主要任务是为求职者匹配职位，为求职人员提供终端到终端的就业相关服务。国家职业服务局的数字集中化门户网站提供各类与职业相关的服务，如职位搜索、职位配对、完整的职业规划内容、职业咨询及就业市场信息。该网站能够满足就业市场所有利益攸关方的需求，无论是求职者、招聘方，还是政府部门。²³

澳大利亚也有类似的举措。塔斯马尼亚政府的快速职业配对服务，目的是帮助那些因疫情造成职业困扰的塔斯马尼亚人，并简化再就业基金的申请流程。

对招聘方而言，有了职业配对服务，他们就能更快找到合适的人才来填补空缺。从2020年3月到12月，这项服务已经帮助了将近600个塔斯马尼亚求职者找到新工作。²⁴

各国政府正在努力拓宽就业市场对各类人才的需求。在英国，有700万劳动年龄人口有残障或长期患病的困扰。他们中只有略过半数的人有工作。根据2021年英国残障调查的数据，56%残障人群希望获得就业方面的辅助。²⁵ 英国就业与退休保障部门(The Department of Work & Pensions, DWP)与国家自闭症协会合作，共同推行“就业网站”的使用，为患有自闭症谱系障碍的人群寻找工作。此外，这些网站拥有26000名就业辅导员，他们接受专家级别的无障碍服务培训，希望能更好地了解残障人士的需求。²⁶

变化4:重新定义灵活就业

疫情下，临时雇佣工的重要性和风险性都暴露无遗。许多政府正在考虑通过新政策弥补相关的安全漏洞，避免有些临时工利用政策漏洞。美国出台一项新的联邦政府项目——“抗疫失业救助”，为临时雇佣工提供失业补助。临时雇佣工包括司机、技术合同工、家政清洁工等，这些岗位原本无法获得失业补助，但是在疫情最严重的时期，政府开始向他们发放补助。²⁷

欧盟与贸易协会和其它招聘方进行协商，并发起了改善零时工长期工作环境的公共咨询计划。初步咨询结果显示，有七个地方急需政府采取行动。 其中包括：就业情况、工作条件、社会保障、待遇商讨等。2021年6月，该计划进入第二阶段，咨询的重点转向针对每个行业的具体措施。²⁸ 新西兰也开始了类似的措施，汇聚政府、商业和贸易协会的三方力量，改善承包人的工作条件。具体的步骤正在商榷中，其中包括防止在职员工与承包商的错误分类，在承包商无法被归类为在职员工的情况下，提高对承包商的保障。²⁹

变化5:建设相关基础设施，提高就业群体适应性

随着劳动大军慢慢适应数字时代，各国政府正加紧增加宽带设施，为劳动年龄人口提供职业教育、远程办公和找工作的条件。

英国政府出资50亿英镑打造名为“千兆位”的基础设施项目，保障全国网络连接的稳定快速。³⁰ 在美国，基础设施相关法案从2021年11月起生效，涵盖一个650亿美元的宽带拓宽计划。³¹

变化6:高等教育迈向终身教育

数字技术、自动化和职业变化的爆发性发展让高等学府纷纷反思自己的使命。

根据2020年世界经济论坛的报告，招聘方认为以下技能将在2025年前变成就业市场大热门：辩证思维、分析能力、问题解决能力、自我管理相关能力（具体包括主动学习能力、适应力、抗压能力、灵活性）。³² 然而，只有为数不多的培训项目在课程中包含以上能力的培养。³³ 报告同时指出，根据聘用方的估计，有四成员工需要在未来6个月内学习新技能。³⁴

一些国家的政府积极帮助高等教育培养这些能力。新加坡国立大学（National University of Singapore, NUS）于2015年开设“持续与终生教育学院”，帮助在职成人拓展求职机会。

该学院提供在职学历、模块化证书课程、管理人才发展项目，并为渴望自我提升的国立大学校友提供免费公开课。³⁵ 新加坡其它高等教育机构也纷纷开设了类似的继续教育项目。³⁶

向前迈进

• 终身学习的意识和决心不仅能抵御不平等现象、提高代际学习的质量，还能在这个快速老龄化的社会，推迟老年受抚养年龄。
• 重新审视“就业”的定义，拓展劳动力的形式，让临时工参与到就业队伍中来。配合新的经济形势，重新设计更新就业政策。
• 加强劳动力生态体系：许多情况下，劳动力生态系统中的各方——高等学府、社区大学、就业慈善机构、政府，尤其是企业团体——都是相互分割的。让这些主体都参与到解决方案的制定中才能实现共赢，并为定向职业培训提供资金。
• 为新的技能认证建立相应机制，确保这些技术认证的价值被认可，确保其评估标准可靠。同时，还要保证这个机制可以应用或切换到其它领域和行业。

_注：

1. Christine Romans, “Forget America’s Great Resignation. It’s the great upgrade,” CNN Business, February 7, 2022.
2. Stephane Kasriel, “Skill, re-skill and re-skill again. How to keep up with the future of work,” World Economic Forum, July 31, 2017.
3. Eli Rosenberg, “A record 4.5 million workers quit or changed jobs in November,” Washington Post, January 4, 2022.
4. Ishaan Tharoor, “The ‘Great Resignation’ goes global,” Washington Post, October 18, 2021.
5. Rosenberg, “A record 4.5 million workers quit or changed jobs in November.”
6. David Meyer, “Gig economy: Europe tells companies to negotiate with workers or face new laws,” Fortune, February 24, 2021.
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9. Rosenberg, “A record 4.5 million workers quit or changed jobs in November.”
10. Microsoft, “Disruption is hybrid work—Are we ready?,” March 22, 2021.
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42. Information provided by Maryland Department of Labor in February 2020.