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Newsletter #1

Puesta a punto

En los últimos meses el Gobierno ha anunciado diferentes iniciativas que muestran una clara voluntad de impulsar la mejora de las infraestructuras en el país. Para ello, se propone contar con un marco legal específico, el de las Participaciones Público Privadas (PPP), para lo cual el Poder Ejecutivo presentó en el mes de noviembre un proyecto de ley que se encuentra a estudio del parlamento. Hemos constatado además el interés de organismos financieros en apoyar estas iniciativas y también opiniones de diferentes agentes sobre la conveniencia de impulsar estos mecanismos asociativos. En este contexto, creemos oportuno repasar algunos aspectos clave de las Participaciones Público Privadas y los principales contenidos del proyecto de ley.

Recordemos que el concepto de PPP responde a cualquier esquema contractual entre una parte pública y una parte privada, para la construcción, financiación, gestión u operación de una infraestructura o un equipamiento público. Debe estar regulada por un contrato a largo plazo y la parte privada, que participa en la financiación y en la gestión, debe asumir riesgos a lo largo de la vida de la infraestructura.

El proyecto de ley establece un ámbito amplio de aplicación del instrumento PPP, contemplando infraestructuras, la fabricación de bienes o producción de servicios que involucren importante innovación tecnológica y otros servicios públicos. Bajo la modalidad de PPP, el proyecto de ley propone que se pueda realizar cualquier proyecto de infraestructura, para la prestación de servicios pero se excluye expresamente los relacionados con cometidos que son esenciales del Estado y los servicios que el Estado presta en régimen de monopolio.

Numerosas concesiones de obras públicas que se han hecho en Uruguay podrían entrar en esta definición y hay, de hecho, experiencias recientes de aplicación de asociaciones público- privadas. Pero, el nuevo proyecto de ley se propone dotar a la Administración Pública de un marco específico, flexible y consistente para este tipo de emprendimientos.

Se busca que la aprobación de las PPPs no dependa, caso a caso, del Parlamento y se establece un ámbito de control definido e igual para todos los casos, con la participación del MEF, de la OPP y de una Comisión Asesora para cada iniciativa. Se asigna al mismo tiempo un rol especializado a la CND en el análisis y estructuración de proyectos de este tipo, buscando una mayor eficiencia para la administración. A nuestro juicio, todos estos aspectos determinan una situación más favorable para la concreción de nuevas iniciativas.

Los beneficios que deberían esperarse de las PPPs son una mayor eficiencia, una reducción de los costos de espera y la posibilidad de establecer un mayor foco del gasto público donde imperativamente debe aplicarse. Mayor eficiencia, porque se traslada la gestión del proyecto a un solo actor responsable de la planificación de la inversión y de su mantenimiento posterior y porque el sector privado tiene mayor capacidad de maximizar ingresos y minimizar los costos de cada proyecto. También porque hay una mayor certeza respecto a los plazos comprometidos en la construcción si, como debe ser, los cobros del operador se empiezan a realizar una vez completada la inversión. Ahora bien, para que esto se logre es necesario que se dé una correcta distribución de riesgos entre la parte pública y la privada y que la estructuración de la asociación sea adecuada.

Para ello el proyecto de ley prevé, conforme a las mejores prácticas, que esa mayor eficiencia sea demostrada con carácter previo a la iniciación del procedimiento de contratación. La Administración Pública contratante deberá contar con un documento de evaluación en el que se ponga de manifiesto la viabilidad y la conveniencia del proyecto en cuestión. Por otra parte, como en este tipo de contratos se busca que cada parte asuma aquellos riesgos que mejor pueda administrar, el proyecto de ley incorpora la necesidad de realizar estudios previos por parte de la Administración a efectos de determinar si la aplicación de esta modalidad de contratación otorga al Estado mayores ventajas económicas frente a la alternativa de que sea el Estado, directamente, quien tome a su cargo la ejecución de una obra. Estos estudios, llamados de “Valor por Dinero”, deben incorporar los costos de construcción, operación y de financiación del proyecto.

En lo que refiere al control de las PPPs, cabe señalar la propuesta de creación de la Unidad de Proyectos de Participación Público-Privada, la cual funcionará en la órbita del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) con el fin de realizar seguimiento permanente de los proyectos, verificar el cumplimiento de los aspectos presupuestarios asociados a los mismos y realizar los análisis y registros que le competen. Se crea además el Registro de Proyectos de Participación Público-Privada cuya organización se comete al MEF e incluirá los contratos suscritos para el desarrollo de proyectos y sus modificaciones, los llamados a interesados para la adjudicación de proyectos y las iniciativas privadas presentadas para el desarrollo de los mismos.

Por otra parte es importante considerar el tratamiento presupuestario que implican las erogaciones a cargo del Estado. Si el sector privado efectivamente asume riesgos suficientes, el costo de la inversión no se computaría como gasto público y el financiamiento tampoco se incluiría dentro de la deuda del Estado. En cambio, los pagos que el Estado deba hacer a lo largo de la vida del proyecto irían a cuenta del presupuesto. Si bien las PPPs permiten cierta flexibilidad en el presupuesto eso no quiere decir que se puedan hacer tantas como se deseen, ya que es posible que muchos de esos proyectos sean posteriormente pagados, al menos en parte, con aportes presupuestarios anuales del Estado. Por lo tanto, no se elimina la restricción presupuestaria pero se acelera la inversión en infraestructura determinando lo que se denomina una “reducción del costo de espera”.

El proyecto de ley introduce además una nueva modalidad de contratación denominada diálogo competitivo. En proyectos donde exista una gran complejidad técnica o un conjunto de riesgos difíciles de asignar entendemos que puede ser conveniente el uso de este nuevo procedimiento, el cual consiste en la selección competitiva de un número reducido de interesados para iniciar a continuación un trabajo conjunto técnico y contractual, a partir de un diseño conceptual más o menos elaborado, por medio del cual se define conjuntamente, entre la parte pública y la privada, la mejor solución técnica y contractual (reparto de riesgos) para que, posteriormente, los grupos seleccionados efectúen su mejor oferta en competencia. Se evita de esta forma caer en la aplicación de recursos y esfuerzo en el diseño de soluciones que luego se ven frustradas al no existir en el sector privado agentes interesados en ejecutarlas en los términos propuestos.

Entendemos que el ámbito de aplicación del instrumento PPP es amplio pero probablemente las mayores oportunidades se den en materia de infraestructuras en las cuales Uruguay, tal como se señala en la misma exposición de motivos del proyecto de ley, está lejos de los estándares necesarios para alcanzar un alto grado de desarrollo económico.

El Gobierno enfrenta restricciones presupuestarias para hacer frente a estas necesidades de inversión por lo que los acuerdos de PPP representan una opción atractiva para favorecer un desarrollo más rápido de las mismas. Probablemente las mayores oportunidades se den en materia de puertos, carreteras, vías férreas así como en algunas infraestructuras sociales (tales como cárceles, escuelas, liceos y hospitales).

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