Bail-in statt Bail-out

Kaum eine Bezeichnung steht so sehr für die Bankenrettungen nach der Finanzkrise 2007/2008 wie der „SoFFin“ (Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung oder Finanzmarktstabilisierungsfonds). Gegründet im Krisenjahr 2008 und verwaltet von der FMSA (Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung) ist er etwa den damaligen Krisenbanken WestLB, Hypo Real Estate und Commerzbank sowie weiteren Banken beigesprungen.

In 2016 nun wurde die grundlegende Umgestaltung der behördlichen Strukturen zur Bankenrettung in Deutschland beschlossen. Dies markiert – von der Öffentlichkeit weitgehend unbeachtet – den Übergang vom so viel kritisierten „Bail-out“-Prinzip zu einem „Bail-in“-Konzept.

Gerettet bzw. gesichert wurde bisher letztlich mit „Geld des Steuerzahlers“. Dieses im Fachjargon Bail-out genannte Grundprinzip wurde in der damaligen Situation nach 2007/2008 als notwendig erachtet, um das unkontrollierte Scheitern von Banken mit verheerenden Folgen für das nationale und internationale Finanzsystem zu vermeiden. Auch im Rückblick wird das Bail-out-orientierte Vorgehen mehrheitlich als unter den gegebenen Umständen alternativlos eingestuft, da geeignete rechtliche/technische Alternativen für ein anderes Vorgehen damals fehlten.

Seit Beginn des Jahres nun ist der SoFFin – nach zwischenzeitigen Verlängerungen – endgültig geschlossen, d.h., es können dort keine neuen Mittel oder Sicherungen mehr beantragt werden. Ferner wurden im Juli 2016 Einzelheiten zur weitreichenden Umorganisation der deutschen Abwicklungszuständigkeiten in einem Gesetzentwurf formuliert. Die FMSA wird zur „nationalen Abwicklungsbehörde“. Sie soll zu diesem Zweck aber (als eigenständiger Geschäftsbereich) in die BaFin eingegliedert werden, um eine noch engere Zusammenarbeit der Bankenaufsicht und der von ihr operativ unabhängigen Funktion der Bankenabwicklung zu ermöglichen. Die Aufgaben der FMSA im Zusammenhang mit der Verwaltung des Finanzmarktstabilisierungsfonds hingegen werden in die „Bundesrepublik Deutschland - Finanzagentur GmbH“ (Finanzagentur) integriert. Die organisatorischen Umgestaltungen sollen Anfang 2018 abgeschlossen sein.

Zugleich hat zu Beginn des Jahres 2016 der neu geschaffene europäische Einheitliche Abwicklungsausschuss (Single Resolution Board) unter der Leitung von Frau Dr. Elke König (ehemals BaFin) den Staffelstab übernommen. Er entscheidet über die Abwicklung aller Banken unter direkter Aufsicht der Europäischen Zentralbank sowie von Banken mit Tochtergesellschaften in anderen am Single Supervisory Mechanism teilnehmenden Mitgliedstaaten. Er hat die Aufgabe, nicht lebensfähige systemrelevante Banken zu restrukturieren und/oder abzuwickeln.

Der Single Resolution Mechanism (SRM) stellt neben dem Single Supervisory Mechanism (SSM) die zweite Säule der europäischen Bankenunion dar, die im Juni 2012 vom EU-Rat beschlossen worden war.

In Deutschland hat die neue Bankenabwicklung für bestimmte nicht-systemrelevante Institute (für systemrelevante Institute gilt unmittelbar der SRM; das SAG findet hier nur ergänzend Anwendung) insbesondere im Sanierungs- und Abwicklungsgesetz (SAG) seinen Niederschlag gefunden. Es handelt sich letztlich um eine Art spezielles Insolvenzrecht für Banken, das den Besonderheiten und Interdependenzen des Bankensektors sowie der Finanzmarktstabilität Rechnung tragen soll. Im Gegensatz zum Insolvenz-recht gibt das SAG der zuständigen Behörde weitreichende Befugnisse, die sie autonom nutzen kann und die umfassende Eingriffe in die Institutsverfassung ermöglichen. Diese Befugnisse haben ihre Berechtigung, führt man sich vor Augen, dass die Banken nicht nur als Einzelinstitut gefährdet sind, sondern eine finanzielle Schieflage, die eine Sanierung oder Abwicklung erforderlich macht, auf dritte Institute durchschlagen kann, wenn nicht schnell und zielgerichtet gehandelt wird. Bei Auswirkungen auf andere Banken durch zu langes Zuwarten kann die Stabilität des ganzen Finanzmarkts gefährdet werden.

Das SAG gibt das Instrumentarium, Schieflagen von notleitenden Instituten ohne Gefährdung der Finanzstabilität und den Einsatz von Steuergeldern zu begegnen. Dabei soll eine Abwicklung der Institute nach Möglichkeit vermieden werden. Primäres Ziel ist es, durch frühzeitige Maßnahmen sowie institutsspezifisch erarbeitete Sanierungspläne finanzielle Problemlagen früh erkennen und beseitigen zu können, ohne den grundsätzlichen Bestand des Instituts zu gefährden. Institute müssen selbst über eine vorausschauende Planung verfügen, um in Krisensituationen strukturiert sowie gezielt zur Krisenbewältigung reagieren zu können. Daher soll durch Sanierungs- und Ab-wicklungspläne, die verpflichtend zu erstellen sind, gewährleistet werden, dass die Institute auf ihre Situation zugeschnittene Abhilfemaßnahmen in finanziellen Schieflagen vorhalten. Zum anderen muss der Staat klare Eingriffsbefugnisse haben, um Schieflagen, die auf die Finanzmarktstabilität durchschlagen können, gezielt im Interesse des Gesamtmarkts zu beseitigen.

Das SAG lässt sich in drei Regelungsbereiche unterteilen: Sanierungsplanung, Abwicklungsplanung und Abwicklung. Sanierungs- und Abwicklungs-plan sind die Umsetzungskonzepte, die im Ernstfall vorliegen und konkret sein sollen, um eine finanzielle Schieflage unter Erhaltung der Existenz des Instituts und seiner wesentlichen und kritischen Funktionen ohne Abwicklung bereinigen zu können. Die Abwicklung soll lediglich ultima ratio sein. Eine Sanierungs- und Abwicklungsplanung hatte der deutsche Gesetzgeber grundsätzlich auch schon im Abschirmungsgesetz vom 2013 vorgesehen, wohingegen die Beteiligung der Anteilseigner und Gläubiger an den Institutsverlusten und Abwicklungskosten neu durch das SAG eingeführt wurde. Nach dem SAG werden Eigentümer und Gläubiger in einer Haftungskaskade herangezogen, bevor der Staat einspringt.

Der Schalter von Bail-out nach Bail-in im europäischen Bankenabwicklungsmechanismus ist formal umgelegt. Nur im Extremfall soll ein Rückgriff auf das Bail-out-Verfahren weiter zulässig sein. Wie effizient dieser neue Ansatz umsetzbar ist, ist jedoch schwer vorhersagbar. Das Projekt soll u.a. die Mammutaufgabe lösen, hochkomplexe Einheiten in allerkürzester Zeit zu separieren und getrennten Lösungen zuzuführen. Bildlich auf den Punkt bringt dies das sogenannte Resolution Weekend, an dem die maßgeblichen Stabilisierungsmaßnahmen hinsichtlich der Krisenbank aktiviert werden sollen. Bei allen Vorschriften und entsprechender Sorgfalt bei der Sanierungs-und Abwicklungsplanung ist kaum absehbar, in welchen Fällen und wie reibungslos dies gelingen wird. Weiter wird immer auch ein politisches Risiko bleiben. Fraglich ist insoweit, wie stark in Sondersituationen tatsächlich der Wille der europäischen Einzelnationen ist, die Regeln zum europäischen Bankenabwicklungsmechanismus streng zu leben; wie stark ist demgegenüber der Anreiz, doch weitere Ausnahmen zu erwägen oder die gegebenen Vorschriften extensiv auszulegen, um bestimmte Härten zu verhindern?

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